II SA/Bk 205/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie nielegalnej budowy silosu na zboże na działce nr [...] w M. Organ ustalił, w tym w trakcie oględzin w dniu [...] listopada 2017 r., że na ww. działce realizowana jest budowa silosu na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2006 r., przeniesionego z H. M. na aktualnego inwestora A. M. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. W dacie oględzin na płycie betonowej o wymiarach 3,71 m x 3,71 m i wysokości około 30 cm ustawiony był silos BIN o obwodzie 10 m i wysokości do miejsca zmiany średnicy – 4, 70 m. Odległość silosu od garażu i od słupka ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...] wynosiła odpowiednio 5,05 m i 1,18 m. Ustalono, że ostatniego wpisu w dzienniku budowy dokonano w dniu [...] października 2017 r. i wskazuje on na zamontowanie silosu i przytwierdzenie śruby do płyty żelbetowej. Zdaniem PINB, inwestor realizuje budowę silosu na podstawie i zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, zaś z wpisów w dzienniku budowy nie wynika, aby przerwa w pracach trwała ponad trzy lata. Organ także wskazał, że w toku postępowania B. i E. K. złożyli wniosek o jego zawieszenie, który został rozpoznany negatywnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Organ nie stwierdził zależności między przedmiotowym postępowaniem o legalność a postępowaniem przed Starostą S. w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę silosu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i E. K. Wskazali na wydanie decyzji z naruszeniem prawa, bowiem Starosta S. prowadzi postępowanie o uchylenie pozwolenia na budowę ze względu na przerwę w budowie dłuższą niż trzy lata. Jak wskazali, wpisy w dzienniku budowy są dowodem błędnym (nie odzwierciedlają rzeczywistości), zaś organ nie uwzględnił znanych mu zdjęć dowodzących ponad trzyletniej przerwy w budowie, mającej miejsce w okresie [...] grudnia 2008 – [...] października 2014 r. Podkreślili, że wnioskowali o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Starostą. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem organu odwoławczego, inwestycja w postaci budowy silosu jest prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę. Nie ma też znaczenia w przedmiotowym postępowaniu wynik postępowania przed Starostą, bowiem brak jest podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w trwający proces budowlany. PWINB nie stwierdził również nieprawidłowości w wydaniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Wskazał na treść przepisów art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i wywiódł, że obecnie tylko organ administracji architektoniczno – budowlanej ocenia wystąpienie przesłanek wygaszenia pozwolenia na budowę. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2017 r. Starosta S. umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę spornego silosu na zboże. Organ odwoławczy wskazał również na wyrok WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 53/17 dokonujący interpretacji przepisu art. 37 ust. 2 P.b. w nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r. Wskazał też na przepis art. 105 § 1 K.p.a. i ocenił, że postępowanie w sprawie legalności budowy silosu na zboże jest bezprzedmiotowe, bowiem nie istnieją materialnoprawne podstawy do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję odwoławczą z dnia [...] lutego 2018 r. złożyli do sądu administracyjnego B. K. i E. K., którzy zarzucili naruszenie: - art. 7 w związku z art. 10, art. 75, art. 76 i art. 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym faktu wystąpienia przerwy w budowie i bezczynność w ustaleniu prawdy obiektywnej; - art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ odwoławczy, mimo iż postępowanie wymagało ponownego rozpatrzenia i przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności z uwzględnieniem uzupełniającego materiału dowodowego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 77 i art. 78 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegającego na rozpatrzeniu dowodów znanych organowi z urzędu, tj. zdjęć dowodzących niezgodności stanu rzeczywistego z wpisami w dzienniku budowy; - art. 7 K.p.a. poprzez nieustalenie ile faktycznie trwała przerwa w budowie oraz błędne ustalenie, że wpisy w dzienniku budowy są dowodem niekwestionowanym i wyczerpującą podstawą do wydania rozstrzygnięć; - art. 7, art. 10 w związku z art. 77 K.p.a. polegające na mylnym uznaniu, że organy zebrały wystarczający materiał dowodowy dla stwierdzenia, że proces inwestycyjny jest legalny i prawidłowo prowadzony; - art. 8 K.p.a. poprzez działanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności oraz w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej; - art. 107 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niespełniające wymagań ww. przepisu, w szczególności co do wyjaśnienia na jakim materiale dowodowym organ się oparł ustalając poszczególne fakty; - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania i uznanie, że postępowanie w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę nie ma wpływu na bieg postępowania w sprawie legalności prac budowlanych. Skarżący podkreślili, że organy oparły się wyłącznie na jednym dowodzie, tj. wpisach w dzienniku budowy, podczas gdy znany był im dowód ze zdjęć, na których "widać" przerwę w budowie w okresie [...] grudnia 2008 r. – [...] października 2014 r. Wskazali, że dowód ze zdjęć podważa zapisy dziennika budowy oraz dowód ze zdjęć przedstawili w postępowaniu przed PINB o numerze [...] i jest on załączony do postępowania o wygaszenie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie II OSK 1644/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. i E. K. od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie II SA/Bk 796/16 oddalającego skargę od decyzji PWINB z dnia [...] listopada 2016 r. wydanej w przedmiocie nielegalnej budowy na działce nr [...] w M., w którym to postępowaniu podnoszona była kwestia przekroczenia okresu ważności pozwolenia na budowę. Podczas rozprawy w dniu 5 lipca 2018 r. sąd dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Bk 796/16 na okoliczność sposobu zakończenia wcześniejszego postępowania legalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrolowane postępowanie dotyczyło legalności prowadzenia budowy silosu na zboże na działce nr [...] w M., sąsiadującej z działką skarżących, po których interwencji wszczęto postępowanie. Przedmiotem sporu było prowadzenie prac budowlanych przy silosie, przy tym zdaniem skarżących, prace kontynuowano po trzyletniej przerwie w okresie [...] grudnia 2008 r. – [...] października 2014 r. Zdaniem sądu, organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły brak przedmiotu postępowania i prawidłowo wydały decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zaś stwierdzone w trakcie postępowania uchybienia przepisom procesowym nie miały wpływu na wynik sprawy. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W przypadku postępowania o legalność obiektu budowlanego, w tym o legalność prowadzenia budowy tego obiektu, brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, gdy w toku postępowania dojdzie do ustalenia, że prace budowlane prowadzone są bez naruszenia przepisów prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Innymi słowy, organy nadzoru budowlanego podejmują interwencję wyłącznie wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone są z naruszeniem prawa, a więc są robotami samowolnymi (prowadzonymi bez pozwolenia na budowę czy bez zgłoszenia – art. 48, art. 49b P.b.), gdy wprawdzie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę lub dokonał zgłoszenia, jednakże nie dostosował się do wymagań, w tym terminu, zakresu lub charakteru robót określonego w pozwoleniu lub zgłoszeniu (art. 50 – 51 P.b.). Z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 P.b. mamy do czynienia również w przypadku kontynuowania robót budowlanych mimo wygaśnięcia pozwolenia na budowę (vide A. Ostrowska, komentarz do art. 37 P.b., System Informacji Prawnej LexOmega, teza 9). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Dodać należy, że ww. okres trzyletni obowiązuje od dnia 23 sierpnia 2008 r., bowiem wcześniej był to okres dwuletni. Z żadną z opisanych wyżej sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Budowa spornego silosu jest prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], które obejmowało budowę płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę i silosu na zboże na działce nr [...] w M. Organ ustalił na podstawie wpisów w dzienniku budowy oraz w oparciu o ustalenia oględzin w dniu [...] listopada 2017 r., że budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż trzy lata, a w szczególności nie była przerwana w okresie wskazanym przez skarżących, tj. [...] grudnia 2008 r. – [...] października 2014 r. Ustalenie to nie budzi wątpliwości sądu. W aktach sprawy znajduje się dziennik budowy z datowanymi wpisami, zaś przerwy między poszczególnymi wpisami nie przekraczają trzech lat, w szczególności w okresie 2008 – 2014 r. Skarżący wywodzą niezgodność wpisów w dzienniku budowy ze stanem rzeczywistym i powołują się na zdjęcia ilustrujące postępy w budowie, które to zdjęcia – jak wskazują – przedstawili w postępowaniu przed PINB, które to postępowanie jest obecnie przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący kserokopii tych zdjęć nie przedstawili w niniejszym postępowaniu. W tej kwestii wskazać należy, że wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie II OSK 1644/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę B. i E. K. od wyroku tutejszego sądu z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie II SA/Bk 796/16 oddalającego skargę Państwa K. od decyzji PWINB umarzającej postępowanie w sprawie nielegalnej budowy prowadzonej na działce nr [...] w M.. W tamtym postępowaniu (dowód z akt sądowych sprawy II SA/Bk 796/16 dopuszczono w niniejszej sprawie) skarżący również zarzucali ponad trzyletnią przerwę w prowadzeniu budowy. Zauważyć jednak trzeba, że w decyzjach obydwu instancji administracyjnych postępowania skontrolowanego w sprawie II SA/Bk 796/16 (decyzje z [...] września 2016 r. oraz [...] listopada 2016 r.) umorzono postępowanie z uwagi na brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Oznacza to, że zarówno organy jak i sąd już raz oceniły okres prowadzenia budowy najpóźniej do listopada 2016 r. i stwierdziły brak niedozwolonej przerwy w prowadzeniu robót budowlanych. Tymczasem w sprawie niniejszej skarżący kwestionują okres [...] grudnia 2008 r. – [...] października 2014 r., a więc – co jeszcze raz należy podkreślić - okres już raz oceniony przez organy i sądy obydwu instancji. Dlatego zarzuty sformułowane w sprawie niniejszej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zwłaszcza że z mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Dodać jedynie należy, że choć wyrok w sprawie II OSK 1644/17 dotyczy okresu rzekomej przerwy w budowie ocenianego również w sprawie niniejszej, to jednak nie można mówić o res iudicata. Tamta sprawa zakończyła się w listopadzie 2016 r. Tymczasem wystąpienie przerwy w budowie w niniejszej sprawie jest oceniane również w okresie późniejszym niż listopad 2016 r. (w dzienniku budowy znajduje się wpis z października 2017 r., także interwencja skarżących pochodzi z października 2017 r.), a więc nie pokrywa się z okresem ocenianym w tamtej sprawie. Także zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty odnośnie nieuwzględnienia zdjęć dokumentujących, zdaniem skarżących, okres przerwy w budowie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie II OSK 1644/17, prawdziwości wpisów w dzienniku budowy "nie mogły w szczególności podważyć zdjęcia "ilustrujące brak postępów budowy". Fotografia bowiem ilustruje jedynie moment, w którym ją wykonano, a nie proces rozłożony w czasie. Ponadto trudno na zdjęciu objąć całość inwestycji i wykazać w sposób nie budzący wątpliwości czas jego wykonania. Nie można więc skutecznie samymi zdjęciami podważać prawdziwości wpisów w dzienniku budowy". Zatem mimo że w sprawie niniejszej takich zdjęć nie przedstawiono, nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy wobec zacytowanej oceny NSA. Także w sprawie II OSK 1644/17 NSA przesądził długość okresu, który należy uwzględnić w sprawie niniejszej, a po upływie którego można mieć wątpliwość co do ważności pozwolenia na budowę. NSA wskazał na okres trzyletni. Ten okres nie został jednak przekroczony, co ustalono w sposób niebudzący wątpliwości. Sąd podziela również jako trafną – w tej konkretnej sprawie - ocenę organów odnośnie braku wpływu postępowania o wygaśnięcie pozwolenia na budowę na niniejsze postępowanie o legalność budowy silosu. Jak wskazał PINB, decyzją z dnia [...] października 2017 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę (decyzja ta stanowi fragment materiału dowodowego akt administracyjnych pierwszej instancji, k. 24). Co prawda w aktach sprawy nie ma informacji, że decyzja jest ostateczna, jednakże mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku NSA w sprawie II OSK 1644/17 oraz przeprowadzoną w nim negatywną ocenę wystąpienia ponad trzyletniej przerwy w budowie, odmowa zawieszenia była prawidłowa. Zwłaszcza że, co jeszcze raz sąd podkreśla, NSA dokonał kontroli obejmującej okres do listopada 2016 r., a po tej dacie nie wystąpiły (i nie mogły wystąpić z uwagi na krótki upływ czasu) okoliczności ponad trzyletniej przerwy. W konsekwencji, również i odmowa zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 11 grudnia 2017 r. nie budzi zastrzeżeń co do zgodności z prawem. Ze wskazanych wyżej względów sąd nie stwierdził zarzuconych w skardze jak i innych uchybień naruszających przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalono prawidłowo, zgromadzono materiał dowodowy wystarczający do powzięcia ustaleń, zaś wobec nieuzupełniania postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym nie powiadamiano stron w trybie art. 10 K.p.a., co również nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Jedynie uzasadnienie decyzji odwoławczej koncentruje się na wykazaniu braku właściwości organów nadzoru budowlanego do oceny przesłanek wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę (na podstawie obecnego brzmienia art. 37 P.b.), a w nieco lakonicznym zakresie odnosi się do kwestii spornych w sprawie (kwestii dowodów i braku podstaw do prowadzenia postępowania o legalność budowy), co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. trafnie zarzucone przez skarżących. Zdaniem sądu, PWINB błędnie rozłożył ciężar argumentacji, której to pomyłki również nie uniknął w odpowiedzi na skargę wskazując, że "przyczyną umorzenia postępowania było ustalenie, iż organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę jest organ, który tą decyzję wydał". Podkreślić trzeba, że przedmiotem sprawy niniejszej była "nielegalna budowa silosu na zboże" (jak wskazał wprost PINB), zaś PWINB rozpoznał odwołanie od decyzji PINB "umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej budowy silosu". Przedmiotem sprawy nie było więc wygaszenie pozwolenia na budowę, ale legalność procesu jego realizacji i nie było wątpliwości co do właściwości organu nadzoru budowlanego. Co nie znaczy, że w tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego do wystąpienia bądź niewystąpienia trzyletniej przerwy z art. 37 ust. 1 P.b. nie był zobowiązany się odnieść. To jednak uczyniono, także w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, choć nie wprost. PWINB wskazał bowiem, że "inwestycja prowadzona jest na podstawie pozwolenia na budowę [...] brak jest podstaw do ingerencji". Jednocześnie też wskazał, że w razie powzięcia wątpliwości co do istnienia ponad trzyletniej przerwy powinien poinformować organ administracji architektoniczno – budowlanej. Tego jednak nie uczynił, a zaakceptował ustalenia organu pierwszej instancji. Ten zaś wyraźnie wskazał o niewystąpieniu ww. przerwy. Naruszenie zatem art. 107 § 3 K.p.a. nie ma wpływu na wynik sprawy wobec trafności konkluzji i prawidłowości zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. Reasumując, zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, stąd skarga podlega oddaleniu o czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.