II SA/Bk 206/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W związku ze skargą na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2019 r., wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. s.k. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, instalacją gazową, instalacją deszczową, instalacją oświetlenia terenu, murami oporowymi, zagospodarowaniem terenu, budową ściany oddzielenia przeciwpożarowego w obrębie ewidencyjnym [...] ul. [...] w B. oraz pozwolenia na rozbiórkę instalacji gazowej, skarżący A. T. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się o wstrzymanie jej wykonania. Do wniosku skarżący dołączył sporządzoną w kwietniu 2019 r. opinię rzeczoznawcy budowlanego S. R. "dotyczącą poziomu wód podziemnych i stanu wilgotności ścian podpiwniczenia budynku mieszkalnego, działka nr geod. [...] (...)", dokumentację fotograficzną prezentującą podtopienia okolicznych działek w dniu 20 czerwca 2017 r. oraz informacje prasowe odnoszące się do problemu podtapiania okolicznych gruntów i budynków. Zdaniem skarżącego istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegających na zalewaniu, podtapianiu i uszkadzaniu jego nieruchomości oraz nieruchomości sąsiadujących, w wyniku zmiany kierunku i natężenia przepływu wód powierzchniowych i podziemnych wywołanych budową. Projektowane budynki mieszkalne wielorodzinne są zlokalizowane na trasie spływu wód powierzchniowych opadowych i roztopowych ze zlewni z okolicznego obszaru obejmującego powierzchnię ok. 35 ha, co powoduje zalewanie budynków wielorodzinnych znajdujących się przy ul. [...]. Kolejna budowa spotęguje istniejący już problem podtapiania. Konieczność wstrzymania wykonania decyzji spowodowana jest w ocenie skarżącego także tym, że inwestor rozpoczął budowę i ingeruje w wody podziemne, co skutkować będzie zmianą ich natężenia i kierunku przepływu i podtapianiem gruntów sąsiadujących. W dołączonej do wniosku opinii rzeczoznawcy budowalnego S. R. wskazano zaś, że piwnica skarżącego zostanie podtopiona, jeżeli na działce inwestora zostaną posadowione budynki poniżej poziomu wód podziemnych. Zdaniem skarżącego, proponowane zabezpieczenia inwestora przed spływającymi wodami powierzchniowymi nie uchronią jego działki przed zalewaniem. Skarżący zwrócił uwagę na zmianę kierunku przepływu wód powierzchniowych związany z zaprojektowanym nasypem o nachyleniu w kierunku jego działki. Projektując skarpy nie wzięto jednak pod uwagę, że obszar zalewowy obejmuje również projektowane chodniki wokół budynków oraz wodę wydostającą się z ujścia dachów, które skierowane są na nieruchomość skarżącego. Ponadto, nie zabezpieczono planowanego wykopu pod fundamenty przed spływem wód powierzchniowych, poprzez wykonanie np. ścianki szczelnej. W załączonej do wniosku opinii stwierdzono kierunek spływu wód podziemnych od działki skarżącego do działki inwestora. Brak zabezpieczenia przed wysączaniem wody do wykopu spowoduje zjawisko wtórnego osiadania gruntu i w efekcie może wywołać uszkodzenie budynku wnioskodawcy. Dodatkowo skarżący podniósł, że tak rozległa inwestycja powinna zostać poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniając oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowych budynków. Istotą prawa budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zapewnienie stanu, który w związku z wybudowaniem obiektu budowlanego nie będzie powodował zagrożenia dla życia i mienia, w szczególności w zakresie ochrony przed zalewaniem. W przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym brak jest potwierdzenia braku zagrożeń, jakie może wywołać budowa nowej inwestycji, jak również brak jest ekspertyzy technicznej stanu budynku istniejącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może wstrzymać wykonanie aktu administracyjnego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do wymienionych przesłanek wskazać należy na utrwalony w judykaturze i doktrynie pogląd, że chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. B. Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 61, WK 2016, Lex nr 498515 oraz powoływane tam orzecznictwo). Przesłanki do stosowania ochrony tymczasowej powinny być też rozważane z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania. W analizowanym przypadku wnioskiem objęta została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym. Wstrzymanie wykonania takiej decyzji należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając wniosek należy mieć również na względzie konsekwencje jakie wstrzymanie takiej decyzji może mieć dla inwestora. Sam ustawodawca wskazał bowiem na wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania, a mianowicie w art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) przewidział, że sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Trzeba przy tym podkreślić, że realizacja przedmiotowej inwestycji przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny obciąża ryzykiem inwestora. Prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez sąd. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, tym samym jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącego. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor dysponuje ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (zob. np. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OZ 636/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Okoliczność, że inwestor rozpoczął realizację inwestycji nie uzasadnia zatem wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Z uzasadnienia wniosku wynika, że skarżący obawia się negatywnego wpływu inwestycji na jego nieruchomość w postaci zalewania, podtapiania i uszkadzania jego nieruchomości oraz nieruchomości sąsiadujących, które to skutki spowodowane będą zmianą kierunku i natężenia przepływu wód powierzchniowych i podziemnych. Na tę okoliczność przedstawia opinię dotyczącą poziomu wód podziemnych i stanu wilgotności ścian podpiwniczenia jego budynku mieszkalnego, dokumentację fotograficzną prezentującą podtopienia okolicznych działek mające miejsce w czerwcu 2017 r. oraz informacje prasowe odnoszące się do problemu podtapiania okolicznych gruntów i budynków. W przedstawionej opinii stwierdzono wprawdzie, że w przypadku wykonania przeszkód w przepływie wód podziemnych od strony zachodniej i południowej nastąpi podpiętrzenie wód na działce skarżącego, a efektem tego będzie zjawisko podtopienia a nawet zalewania podpiwniczenia budynku (szczególne nasilenie zjawiska poza okresem letnim i w latach mokrych). Opinia nie uwzględnia jednak danych związanych z zastosowanymi w projekcie budowlanych rozwiązaniami, mającymi zabezpieczyć okoliczne nieruchomości przed zalewaniem i podtopieniami i nie odnosi się do ewentualnego wpływu tych danych na możliwość wystąpienia tego typu zjawisk oraz ich rozmiaru na działce skarżącego i potencjalnego ich związku z przedmiotową inwestycją. Przedstawiona dokumentacja fotograficzna i prasowa wskazuje zaś niewątpliwie na problem zalewania budynków sąsiadujących z obecnie realizowaną inwestycją, niemniej jednak tyczy się w głównej mierze rezultatu załamania pogody mającej miejsce w 2017 r. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że problem odprowadzania wód opadowych i zastosowanych rozwiązań w tym zakresie został omówiony w zaskarżonej decyzji. W istocie skarżący polemizuje zatem z zastosowanymi w projekcie budowlanym rozwiązaniami i podobnie jak w skardze na decyzję, również w motywach wniosku o wstrzymanie wskazuje, że planowane zabezpieczenia nie uchronią jego działki przed zalewaniem. Podnosi także brak ekspertyzy technicznej stanu budynku istniejącego. Na tym etapie postępowania sądowego Sąd nie dokonuje jednak oceny zasadności zarzutów, jak również legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Realizacja inwestycji na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę prowadzi często do zmiany otoczenia inwestycji i może w różnym stopniu oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nie uprawdopodobniono takiego wpływu zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia wobec skarżącego następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, który umożliwiałby zastosowanie wnioskowanej ochrony tymczasowej. Ze względu na powyższe, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w oparciu o art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a.