II SA/Bk 210/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Danuta Tryniszewska – Bytys (spr.), po rozpoznaniu w dniu 07 kwietnia 2010 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie wydane z upoważnienia Wójta Gminy J. K. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia R. S. O. – P. "W." w B. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości szeregu nieruchomości położonych w obrębie K. K., spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku skargi złożonej na powyższą decyzję drugoinstancyjną przez S. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] lutego 2010 r. decyzją nr [...] wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyliło w całości własną decyzję z [...] września 2009 r. oraz decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2009 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Kolegium wskazało, że przepis art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zobowiązuje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do pobrania opłaty planistycznej w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Użyte w tym przepisie sformułowanie "zbywa" należy, zdaniem Kolegium, rozumieć jako zbycie związane z ekwiwalentnym przysporzeniem majątkowym. Zakresem przedmiotowym tego pojęcia nie są objęte, jak wskazano, sytuacje zbycia pod tytułem darmym tzn. w drodze darowizny, w tym zarówno na rzecz osoby obcej, jak i osoby bliskiej. Prezentując powyższe stanowisko organ odwoławczy powołał uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09, w której dokonano wykładni pojęcia "zbycie" nieruchomości zawartego w art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej i wskazano, że przeniesienie nieruchomości w formie nieodpłatnej, niepowodującej przysporzenia majątkowego właścicielowi nieruchomości, nie daje podstawy do naliczenia opłaty planistycznej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wydane w trybie autokontroli wniosła do sądu administracyjnego Gmina J. K. Zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "zbycie" nieruchomości, które należy, jej zdaniem, rozumieć również jako zbycie osobie trzeciej pod tytułem darmym. Wywodziła, że przed dniem 22 września 2004 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej (ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) - wprowadzającej obowiązek pobrania opłaty planistycznej w wypadku "zbycia" nieruchomości, obowiązek ten istniał w przypadku "sprzedaży" nieruchomości. Jak wywiedziono w skardze, powyższa nowelizacja wprowadziła również do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 4 pkt 3 "b" zawierający definicję zbywania i nabywania nieruchomości, obejmującą dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości, przeniesienie prawa użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste. Zdaniem skarżącej pojęcie "zbycia" wprowadzone tą nowelizacją do art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej i jednoczesne wprowadzenie od ustawy o gospodarce nieruchomościami powyższej szerokiej definicji "zbywania" nieruchomości uprawnia do wniosku, że są to pojęcie komplementarne. Dlatego "zbycie" z ustawy planistycznej należy rozumieć jak "zbycie" według ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc również przeniesienie własności pod tytułem darmym. Skarżąca podniosła również, że uchwała II OPS 3/09, którą Kolegium powołało, dotyczyła sytuacji przeniesienia własności nieruchomości pod tytułem darmym, ale na rzecz osoby bliskiej. Jak wskazała, w przedmiotowej sprawie darowizna miała miejsce na rzecz osoby trzeciej, dlatego stanowisko zawarte w uchwale nie ma odniesienia do rozważanej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie wskazując, że gmina nie posiada legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy w pierwszej instancji rozstrzygał sprawę jej organ wykonawczy. Powołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, Dz. U. Nr 187, poz. 1456). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia - art. 58 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Powołany przepis wymienia przesłanki stanowiące podstawę odrzucenia skargi i stanowi w § 1 pkt 6, że podlega ona odrzuceniu również z przyczyn innych niż wymienione w punktach od 1 do 5. Wskazuje się, iż pod pojęciem innych przyczyn rozumieć należy m.in. brak określonej w art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. legitymacji do wniesienia skargi (vide T. Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 276). Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, że nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym, ani legitymacji procesowej do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, ta jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał rozstrzygnięcie w I instancji (vide uchwała 5 sędziów NSA z 09.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17, wyrok NSA z 16.02.2005 r., OSK 1017/04, Lex nr 171164, postanowienie NSA z 30.11.2005 r., II OSK 1187/05, nie publ.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to w całości podziela. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że potraktowanie Gminy J. K. w niniejszym przypadku jako podmiotu posiadającego legitymację procesową do zaskarżenia decyzji organu II instancji spowodowałoby nieuzasadnione przyznanie jej zakresu uprawnień, którego nie przewidują obowiązujące przepisy. Merytoryczne rozpoznanie wniesionej przez Gminę skargi od decyzji, której przedmiotem kontroli było rozstrzygnięcie wydane w I instancji przez organ tej Gminy, oznaczałoby dopuszczenie skarżącej do dwóch, wykluczających się ról procesowych. Z jednej strony byłaby to rola organu administracji publicznej rozstrzygającego o uprawnieniach podmiotu spoza struktury administracji i w stosunku do którego organ Gminy zajmuje pozycję nadrzędną, władczą (na etapie postępowania administracyjnego w I instancji). Z drugiej zaś Gmina mogłaby bronić swojego interesu prawnego na etapie postępowania przed sądem tak, jakby była równorzędną stroną wobec tego podmiotu, o którego uprawnieniach i obowiązkach jej organ zadecydował. Tymczasem przepisy p.p.s.a. nie przewidują żadnej roli dla organu I instancji w postępowaniu przed sądem, jego rola kończy się w momencie wydania rozstrzygnięcia i w postępowaniu administracyjnym II instancji posiada jedynie pozycję organu kontrolowanego. Wskazać także trzeba, że stanowisko przyznające jednostce samorządu terytorialnego pozycję strony najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie konsekwentnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy w I instancji rozstrzygał jej organ, nie daje się pogodzić z definicją strony postępowania zawartą w przepisach Kpa i przepisach p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego obowiązku lub interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem stroną nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem dotyczącym interesu prawnego lub obowiązku jednostki, którą władczo reprezentuje. Organ bowiem jest zobligowany do orzekania zgodnie z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w jakimkolwiek prawnym powiązaniu czy też nie. W roli organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny czy obowiązek także wówczas, gdy decyzja dotyka bezpośrednio praw lub obowiązków reprezentowanej jednostki (vide powoływana uchwała 5 sędziów NSA z 09.10.2000 r.). W powyższej spornej w sprawie niniejszej kwestii wypowiedział się ostatnio Trybunał Konstytucyjny, który wskazał, że ani art. 33 p.p.s.a. definiujący pojęcie strony postępowania przed sądem administracyjnym, ani art. 50 § 1 tej ustawy zawierający definicję skarżącego przed tym sądem – w zakresie, w jakim wyłączają legitymację procesową gminy do skarżenia lub bycia stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której jej organ wydawał decyzję w pierwszej instancji – nie ograniczają konstytucyjnie zagwarantowanej samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego (stwierdzono zgodność wymienionych wyżej przepisów z art. 165 Konstytucji RP). Trybunał wskazał, że ochrona sądowa obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Samodzielność ta wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu, prowadzenia gospodarki finansowej. Ochrona sądowa ma na celu zapewnienie tej samodzielności w jej relacjach z innymi organami władzy publicznej przed działaniami tych organów. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 - 4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami rozstrzygnięć nadzorczych. Natomiast w tych przypadkach, gdy organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzje administracyjne – realizują funkcję administrowania jako odrębne organy administracji publicznej. W tym zakresie działają, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, na podstawie i w granicach prawa. Zatem wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Inaczej rzecz ujmując, wykonując funkcje administrowania nie mają własnych praw i obowiązków, ale realizują zasadę praworządności przez prawidłowe wykonywanie zadań publicznych (vide uzasadnienie wyroku TK w sprawie K 32/08, z 29.10.2009 r., OTK-A 2009/9/139). Reasumując, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych reprezentowanych przez nie jednostek. W zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu tej jednostki jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.