II SA/Bk 216/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 20 listopada 2024 r. nr WG-VI.7534.131.2024.AM w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Suwalskiego z dnia 2 października 2024 roku numer GKN.683.127.2023.EL. Decyzją z dnia 1 marca 2023 r. nr 2/2023 Starosta Suwalski (dalej: "Starosta") udzielił Zarządowi Powiatu w Suwałkach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tj. rozbudowy wraz z przebudową dogi powiatowej nr [...] w km 6+540 - 8+540 (pkt I); zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany w zakresie robót budowlanych obejmujących: przebudowę i rozbudowę drogi powiatowej klasy Z (zbiorcza), DP nr [...] w km 6+540 - 8+540, kategorii ruchu KR2, jezdnia szerokości 5,5 m o nawierzchni utwardzonej bitumicznej dwuwarstwowej; budowę i przebudowę miejsc dostępu (zjazdy); wycinkę drzew - ze wskazaniem, że inwestycja będzie realizowana m.in. na działce nr [...] położonej w obrębie S. (pkt II), zatwierdził podział nieruchomości (pkt III); wskazał, że m.in. działka nr [...] położona w obrębie S. przechodzi na własność powiatu suwalskiego z dniem, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt IV.2); określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt V); nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując, że decyzja ta zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę, a także do rozpoczęcia robot budowlanych i wydania przez właściwy organ dziennika budowy, pouczając o treści art. 18 ust. 1e pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2023 r., poz. 162; dalej: "specustawa drogowa") (pkt VI) – decyzja zwana dalej "decyzją ZRID z 1 marca 2023 r. Decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. nr AB-II.7821.7.2023.KG Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") uchylił decyzję ZRID z 1 marca 2023 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w wyniku którego Starosta wydał dnia 15 września 2023 r. decyzję nr 12/2023 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na mocy której: udzielił Zarządowi Powiatu w Suwałkach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tj. rozbudowy wraz z przebudową dogi powiatowej [...] w km 6+540 - 8+540 (pkt I); zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany w zakresie robót budowlanych obejmujących: przebudowę i rozbudowę drogi powiatowej klasy Z (zbiorcza), DP nr [...] w km 6+540 - 8+540, kategorii ruchu KR2, jezdnia szerokości 5,5 m o nawierzchni utwardzonej bitumicznej dwuwarstwowej; budowę i przebudowę miejsc dostępu (zjazdów); budowę przepustów pod zjazdami; odmulenie (podczyszczenie) istniejących rowów; wycinkę drzew - ze wskazaniem, że inwestycja będzie realizowana m.in. na działce nr [...] położonej w obrębie S. (pkt II), zatwierdził podział nieruchomości (pkt III); wskazał, że m.in. działka nr [...] położona w obrębie S. przechodzi na własność powiatu suwalskiego z dniem, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt IV.2); określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt V); nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując, że decyzja ta zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę, a także do rozpoczęcia robot budowlanych i wydania przez właściwy organ dziennika budowy, pouczając o treści art. 18 ust. 1e pkt 2 specustawy drogowej (pkt VI) – decyzja zwana dalej "decyzją ZRID z 15 września 2023 r." Decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. nr AB-II.7821.7.2023.KG Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję. Zawiadomieniem z dnia 19 października 2023 r. Starosta zawiadomił R. G. - właściciela działki nr [...] (o powierzchni 0,0205 ha) położonej w obrębie S. w gminie Filipów, o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość objętą decyzją ZRID z 15 września 2023 r., a także o przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiocie określenia wartości rynkowej tej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania. W toku postępowania dowodowego Starosta zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w Suwałkach (dalej: "ZDP") o udzielenie informacji, czy dotychczasowi właściciele działek objętych decyzją ZRID z 15 września 2023 r. składali dokumenty świadczące o wydaniu nieruchomości drogowych, stanowiące jednoznaczny przejaw ich woli, w celu ustalenia, czy w sprawie ma zastosowanie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej; a także o udzielenie informacji kiedy nastąpiło wejście inwestora na grunt i budowa drogi. W odpowiedzi z dnia 7 listopada 2023 r. dyrektor ZDP poinformował, że nie posiada ww. dokumentów, zaś plac budowy przekazano dnia 8 maja 2023 r., natomiast w dniu 10 maja 2023 r. nastąpiło wejście wykonawcy na grunt zgodnie ze zgłoszeniem rozpoczęcia robót, które zakończono dnia 23 października 2023 r. (data odbioru). W załączeniu dyrektor ZDP złożył do akt kopię fragmentu dziennika budowy obejmującego wpisy poczynione w dniach 11-29 maja 2023 r. Wynika z nich, że w dniu 11 maja 2023 r. wytyczono trasę drogi, zaś w dniu 15 maja 2023 r. przystąpiono do wykonywania robót przygotowawczych, zdjęcia warstwy hummusu, a także wycinki drzew, którą zakończono dnia 25 maja 2023 r., kiedy to przystąpiono do wykonywania robót ziemnych (k. 9 akt adm. I instancji). Postanowieniem z dnia 8 listopada 2023 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego do ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr [...] w celu sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. W dniu 19 grudnia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy Radosław Sienkiewicz sporządził operat szacunkowy, w którym ustalił wartość rynkową wycenianej nieruchomości na 2.015 zł. Decyzją z dnia 25 stycznia 2024 r. nr GKN.683.127.2023.GS, wydaną m.in. na podstawie art. 132 ust. 1a, 2 i 3 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej: "u.g.n.") Starosta przyjął wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność Ryszarda B. G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0205 ha na kwotę 2.015 zł; ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz skarżącego w wysokości 2.015 zł, powiększając je o kwotę 100,75 zł stanowiącą równowartość 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej oraz zobowiązał Zarząd Powiatu w Suwałkach do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia 13 marca 2024 r. nr WG-VI.7534.20.2024.AM Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda nie zgodził się ze sposobem określenia wartości wycenianej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, który w ocenie organu odwoławczego, niezasadnie dokonał analizy rynku nieruchomości rolnych, które były nabywane przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne, a więc transakcji nieruchomościami drogowymi. Wojewoda odniósł się przy tym do przeznaczenia nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Filipów zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/221/2018 Rady Gminy Filipów z dnia 16 października 2018 r., wedle którego wyceniana działka położona jest w strefie rolniczej, co oznacza, że posiada przeznaczenie rolne, które potwierdza dołączone do operatu szacunkowego zaświadczenie wójta Gminy Filipów z dnia 13 grudnia 2023 r. nr IR.6724.174.2023.EC. W związku z tym obowiązkiem rzeczoznawcy było dokonanie analizy transakcji na rynku lokalnym i regionalnym w celu ustalenia, czy występują transakcje nieruchomościami rolnymi podobnymi do wycenianej. W ocenie Wojewody przeprowadzenie szczegółowej analizy transakcji nieruchomościami rolnymi jest niezbędne do rozważenia, czy zachodzi przesłanka do zastosowania tzw. "zasady korzyści", o której mowa w § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. 2023 r., poz. 1832, dalej: "rozporządzenie MRiT"), a która umożliwia powiększenie wartości rynkowej nieruchomości wycenianej na potrzeby ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie pod drogę publiczną, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Wątpliwości organu II instancji wzbudziła również kwestia zwiększenia przez Starostę odszkodowania za nieruchomość z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, bowiem w materiale dowodowym nie ma dokumentacji potwierdzającej, że inwestor rozpoczął na niej prace budowlane w terminie 30 dni od dnia doręczenia R. G. zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID z 1 marca 2023 r., tj. w terminie uprawniającym do zwiększenia odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że w materiale dowodowym brak jest tytułu prawnego potwierdzającego prawo własności Ryszarda B. G. do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda odniósł się również do podniesionych przez odwołującego się zarzutów, które uznał za niezasadne, wskazując w tym względzie, że okoliczność uiszczania przez odwołującego się podatku drogowego od przedmiotowej nieruchomości oraz istnienia dokumentów, które świadczą o tym, że stanowi ona drogę, nie mają znaczenia w kontekście jej rolnego przeznaczenia wynikającego ze studium, mającego kluczowe znaczenie. Ponadto Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia przy wycenie modrzewi i lip rosnących na nieruchomości, bowiem jak wynika z treści decyzji ZRID z 15 września 2023 r. drzewa te były zlokalizowane w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], a nie na wycenianej działce, o czym odwołującego się poinformowano pismem z dnia 8 września 2023 r . W ponownym toku postępowania Starosta zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o poprawę operatu szacunkowego przez uwzględnienie zastrzeżeń i uwag Wojewody wyrażonych w ww. decyzji. W odpowiedzi z dnia 15 kwietnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy uzupełnił operat szacunkowy z dnia 19 grudnia 2023 r. o analizę rynku nieruchomości rolnych, stwierdzając, że podtrzymuje ww. operat bowiem wartość rynkowa wycenianej nieruchomości nie ulega zmianie. W dniu 20 czerwca 2024 r. akta sprawy uzupełniono o dokumenty poświadczające prawo własności Ryszarda B. G. do działki nr [...], w tym m.in. o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Suwałkach z dnia 8 stycznia 1996 r. nr OG.III.7417/213A/95 zatwierdzającą projekt podziału m.in. działki nr [...] na działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę oraz działkę nr [...], dla której nie ustalono przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, a także o umowę darowizny zawartą dnia 5 lutego 1997 r. (akt notarialny rep. A nr [...]) miedzy R. G., a E. M., w którego treści powołano m.in. ww. decyzję. Kolejną decyzją z dnia 29 maja 2024 r. nr GKN.683.127.2023.GS Starosta przyjął wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność R. G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0205 ha na kwotę 2.015 zł; ustalił przysługujące mu odszkodowanie za ww. nieruchomość w wysokości 2.015 zł; zobowiązał Zarząd Powiatu w Suwałkach do wypłaty odszkodowania za niniejszą nieruchomość w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. G. Do odwołania załączył dwa wydruki graficzne z systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obrazujące stan zadrzewienia m.in. działki nr [...] w 2006 r. i 2019 r. Decyzją z dnia 18 lipca 2024 r. nr WG-VI.7534.77.2024.AM Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sporządzona w sprawie wycena nieruchomości stoi w sprzeczności z § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MRiT, (gdyż go nie uwzględnia), a przedmiotowa działka posiada przeznaczenie rolne i uzyskana za nią cena musi odpowiadać cenie tego rodzaju gruntu. W ocenie Wojewody dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, grunt ten – jako przeznaczony pod inwestycję drogową, uzyskał inny charakter, co odpowiada dyspozycji § 49 ust. 3 rozporządzenia MRiT. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości rolnych, które były nabywane pod drogi publiczne, a więc transakcji nieruchomościami drogowymi, których cena średnia wyniosła 11,11 zł/m2, a także nieruchomościami rolnymi, których cena średnia wyniosła 5,14 zł/m2, przy czym niezasadnie oparł wycenę o dane pochodzące z transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym oraz stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o poprawę operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, z uwzględnieniem zastrzeżeń i uwag Wojewody zawartych w decyzji z dnia 18 lipca 2024 r. Dnia 16 września 2024 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził kolejny operat szacunkowy, w którym określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na 1.381 zł. Biegły wskazał m.in., że z przeprowadzonej przez niego analizy mapy studium wynika, że nieruchomość położona jest na terenach rolniczych (strefa rolnicza B2) oraz posiada kształt charakterystyczny dla działek wydzielonych pod drogi (tj. wydłużony). Na dzień wydania decyzji ZRID z 15 września 2023 r. była ona niezabudowana, użytkowana rolniczo oraz częściowo stanowiła skarpę drogową; zgodnie zaś z uzasadnieniem decyzji ZRID oraz dokumentacją związaną z realizacją inwestycji, na nieruchomości nie rosły drzewa. Uwzględniając zaś rolne przeznaczenie wycenianej nieruchomości oraz przeprowadzoną analizę rynku, biegły określił wartość rynkową szacowanej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do analizy transakcje obejmujące nieruchomości przeznaczone na cele rolnicze. Średnia arytmetyczna cen skorygowanych została określona na 4,49 zł/m2, co po przemnożeniu przez powierzchnię nieruchomości dało wynik 920,45 zł. Oszacowaną wartość rynkową nieruchomości biegły następnie powiększył o 50% na podstawie § 49 ust. 3 rozporządzenia MRiT. Decyzją z dnia 2 października 2024 r. nr GKN.683.127.2023.EL Starosta przyjął wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność Ryszarda B. G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0205 ha na kwotę 1.381 zł (pkt 1); ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość w wysokości 1.381 zł (pkt 2); oraz zobowiązał Zarząd Powiatu w Suwałkach do wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3). W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepisy prawa stanowiące podstawę ustalenia przedmiotowego odszkodowania, a następnie streścił sporządzony operat szacunkowy z dnia 16 września 2024 r., uznając go za wiarygodny i odpowiadający przepisom prawa, a tym samym za mogący stanowić podstawę ustalenia wysokość odszkodowania. Końcowo organ uzasadnił z jakich względów odmówił powiększenia odszkodowania na zasadzie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, konkludując przy tym, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentacji potwierdzającej, że objęcie nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, a także wejście inwestora na grunt i rozpoczęcie budowy drogi, nastąpiło w terminie 30 dni od dnia doręczenia R. G. zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID z 1 marca 2023 r., co świadczy o braku spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt. 1 specustawy drogowej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. G. nie zgadzający się z wyceną ww. nieruchomości, a przede wszystkim z zakwalifikowaniem jej jako działka rolna, w sytuacji gdy istnieją dokumenty, które świadczą, że została ona wydzielona w 1996 r. pod drogę, posiada charakterystyczny wąski kształt, a odwołujący się uiszczał od niej w latach 2012-2023 podatek drogowy, który jest dziewięciokrotnie wyższy, niż podatek za grunty rolne. Odwołujący się podkreślił niekonsekwencję organu w klasyfikacji ww. działki, konkludując, że na potrzeby podatku była ona traktowana jako droga, lecz na potrzeby wyceny została uznana za działkę rolną, ze szkodą dla odwołującego się. Decyzją z dnia 20 listopada 2024 r. nr WG-VI.7534.131.2024.AM Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty, uznając, że jest ona prawidłowa, a zarzuty odwołania nie mogą stanowić podstawy do jej uchylenia. Organ odwoławczy uargumentował powyższe stanowisko oceną studium, wedle którego – w jego ocenie - działka położna jest na terenach rolniczych, zaś takie jej przeznaczenie planistyczne potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy Filipów z dnia 13 grudnia 2023 r. Kolejno organ odwoławczy streścił operat szacunkowy z dnia 16 września 2024 r. uznając, że sposób określenia wartości wycenianej nieruchomości jest prawidłowy i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w sprawie, bowiem rzeczoznawca majątkowy zastosował właściwe przepisy regulujące kwestie sporządzania operatów szacunkowych, a jego wyjaśnienia przedstawiające tok obliczeń oraz wyjaśniające metodologię wyceny, są klarowne, spójne, logiczne i przekonujące, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego i materiale dowodowym. Odmawiając zaś uwzględnienia argumentacji powołanej przez odwołującego się, Wojewoda wskazał, że przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie specustawy drogowej, kluczowe znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości wynikające z dokumentacji planistycznej, a nie z decyzji ustalającej wymiar zobowiązania podatkowego. Za niezasadny Wojewoda uznał również zarzut nieuwzględnienia w wycenie modrzewi. W tym względzie organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że organ I instancji odniósł się do niniejszej kwestii, o czym odwołujący się został poinformowany w piśmie z dnia 8 września 2023 r. Dodatkowo podkreślono, że odwołujący się nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska. Końcowo Wojewoda uzasadnił z jakich względów nie zastosowano art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, powtarzając w tym względzie stanowisko Starosty. Skargę na ww. decyzję Wojewody wniósł do sądu administracyjnego R. G. zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Wyjaśnił, że nie zgadza się z wyceną przedmiotowej nieruchomości, która została zaklasyfikowana jako działka rolna, podczas gdy w 1996 r. została wydzielona z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi. Z tego też względu skarżący nie wnioskował o dopłaty obszarowe na tą działkę oraz opłacał podatek jak za drogi na podstawie decyzji podatkowych, w których działkę kwalifikowano jako drogową. Skarżący zakwestionował ponadto brak powiększenia odszkodowania o 5% wartości działki (z winy inwestora), a także zwrócił uwagę na przewłaszczenie rosnących na jego nieruchomości lip i modrzewi, które zasadził. Skarżący podniósł, że odszkodowanie powinno uwzględniać stan nieruchomości z 30 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 12 maja 2025 r. poparł w całości skargę zarzucając jej naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 49 ust. 1 rozporządzenia MRiT w zw. z art. 154 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, przez przyjęcie, że nieruchomość skarżącego miała przeznaczenie rolnicze a nie drogowe; b) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiT w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, przez przyjęcie, że nieruchomości wybrane do porównania z wycenianą nieruchomością są nieruchomościami podobnymi, w sytuacji, gdy nieruchomości te nie są takowymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., gdyż ich powierzchnia w znaczącym stopniu odbiega od powierzchni nieruchomości wycenianej, położone są od niej w dużej odległości oraz nie spełniają warunku takiego samego przeznaczenia planistycznego; c) art. 135 ust. 2 i 5 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej przez nieuwzględnienie przy ustalaniu odszkodowania drzew rosnących na nieruchomości skarżącego; d) art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do podwyższenia odszkodowania o 5% w związku z rzekomym wydaniem nieruchomości po terminie określonym we wskazanym przepisie; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się przede wszystkim niewłaściwym ustaleniem przeznaczenia planistycznego nieruchomości skarżącego oraz pominięciem faktu występujących na niej zadrzewień. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: wydruku części graficznej studium i wydruku mapy geodezyjnej z Geoportalu krajowego – na okoliczność rzeczywistego przeznaczenia planistycznego nieruchomości skarżącego; a także z wydruku z aplikacji mapadrzew.com (Krajowej Mapy Koron Drzew) i kopii materiału graficznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Ronictwa – na okoliczność zadrzewień występujących na nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącego podniósł, że pokłosiem niewłaściwego ustalenia przeznaczenia działki jest zaniżenie jej wartości rynkowej, bowiem jak wynika z operatu szacunkowego, średnia cena nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wynosi 14,72 zł/m2 i przeszło trzykrotnie przewyższa średnią cenę nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym (4,49 zł/m2). Na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę w całości oraz podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w piśmie procesowym z dnia 12 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody z dnia 20 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 2 października 2024 r. ustalającą skarżącemu odszkodowanie w wysokości 1.381 zł za nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni 0,205 ha położoną w obrębie S. w gminie Filipów, przejętą z mocy prawa na własność Powiatu Suwalskiego pod drogę publiczną, na podstawie decyzji ZRID z 15 września 2023 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 13 listopada 2023 r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, wedle którego organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, tj. za nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, o czym stanowi art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Okoliczność uprawnienia skarżącego (tj. byłego właściciela działki nr [...]) do uzyskania odszkodowania, nie stanowi w niniejszym postępowaniu kwestii spornej oraz wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy (k. 28-30 akt adm. organu I instancji). Wedle art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej, którego ust. 1 stanowi, że wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej jest zatem wszczynane na podstawie przepisów specustawy drogowej, jednakże do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc zarówno przepisy u.g.n. (w szczególności zawarte w dziale III rozdziale 5 pt.: Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości oraz w dziale IV rozdziale 1 pt.: Określanie wartości nieruchomości), jak i przepisy zawarte w rozporządzeniu MRiT (por. m.in. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1312/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W związku zaś z tym, że ustawodawca zastrzegł pierwszeństwo zasad ustalania odszkodowania określonych w art. 18 specustawy drogowej, to ww. przepisy stosuje się w takim zakresie, który nie został określony w art. 18 specustawy drogowej (por. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 944/23, CBOSA). Mając na względzie powyższe sąd zauważa, że wedle art. 130 ust. 2 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości, którą rzeczoznawca majątkowy określa dla tych nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 i 5 u.g.n.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wedle art. 152 ust. 1-3 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, przy czym co do zasady wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowania podejścia porównawczego lub dochodowego, zaś sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Z kolei rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje powołane wyżej rozporządzenie MRiT. Istotne przy tym jest, że skoro ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, to operat szacunkowy stanowi istotny i konieczny dowód w tego rodzaju sprawie. Jakkolwiek oceny prawidłowości jego sporządzenia dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.), nie zwalnia to jednak organu administracji od oceny jego mocy dowodowej. Operat szacunkowy podlega bowiem, tak jak każdy inny dowód w sprawie, swobodnej ocenie, o której mowa w art. 80 k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2470/12; czy wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. I OSK 417/06, CBOSA). Zauważyć bowiem należy, że choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca majątkowy nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny, w tym te, cytowane powyżej. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, która – co należy wyraźnie podkreślić - nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych (takich jak: zastosowana metodologia, zdefiniowanie rynku w tym jego obszaru, dobór nieruchomości podobnych, czy przyjęte wskaźniki korygujące), stanowiących merytoryczną treść operatu. Rzeczą organu jest natomiast zbadanie: czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest on logiczny i zupełny. Jedynie operat spełniający ww. wymogi, a ponadto zawierający dane niezbędne dla oceny jego rzetelności oraz adekwatności do okoliczności danej sprawy, a przy tym zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Mimo zaś tego, że sporządzony w kontrolowanej sprawie operat szacunkowy z 16 września 2024 r., przyjęty za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu, zawiera umotywowaną wycenę wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, zaś ze względu na m.in. powołane w nim podstawy opracowania, w tym podstawy prawne, metodologiczne oraz źródła danych o nieruchomości, wydaje się być kompletny i zupełny, to jednak w ocenie sądu przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa oraz popełniono błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W związku zaś z tym, że organy administracji obu instancji, związane zasadami: praworządności (art. 6 k.p.a.), zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), wadliwości tych nie dostrzegły, sąd stwierdził w tym względzie istotne naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem mogło rzutować na wysokość ustalonego skarżącemu odszkodowania. Przede wszystkim w sporządzonym operacie szacunkowym wadliwie ustalono przeznaczenie wycenianej nieruchomości, które nie jest rolne, lecz drogowe. Naruszenie to ma zaś charakter istotny, bowiem stosownie do art. 134 ust. 2 u.g.n., przeznaczenie wycenianej nieruchomości wpływa na określenie jej wartości rynkowej, co skutkuje wadliwością dokonanej wyceny. Jak stanowi przy tym § 49 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia MRiT wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W myśl zaś cytowanego wyżej art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając m.in. jej przeznaczenie w planie miejscowym. W przypadku zaś braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), a w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 154 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 - dalej: "nowelizacja"; wedle którego do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą - w tym art. 154 ust. 3 u.g.n. - odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie słusznie stwierdził, że wyceniana nieruchomość leży na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a względem nieruchomości nie wydano również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkuje w myśl ww. przepisów, koniecznością sięgnięcia do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym względzie rzeczoznawca jednak nierzetelnie wskazał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Filipów, zatwierdzonym uchwałą nr XXXI/221/2018 Rady Gminy Filipów z dnia 16 października 2018 r. (w istocie jest to uchwała zmieniająca studium) wyceniania nieruchomość położona jest w strefie rolniczej B2, a z przeprowadzonej analizy mapy studium wynika, że nieruchomość położona jest na terenach rolniczych (str. 7, pkt. 6 operatu), co skutkowało przyjęciem do porównania niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolnicze. Stwierdzenie powyższe nie znajduje bowiem odzwierciedlenia w części graficznej obowiązującego na przedmiotowym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Filipów przyjętego uchwałą Rady Gminy Filipów nr XII/73/2000 z dnia 8 sierpnia 2000 r., zmienionego uchwałami Rady Gminy Filipów: nr VII/44/07 Rady Gminy Filipów z dnia 16 sierpnia 2007 r., nr XXVIII/199/2014 z dnia 12 lutego 2014 r., nr XXXI/221/2018 z dnia 16 października 2018 r. oraz nr XXXVI/401/2023 z dnia 29 maja 2023 r. (dalej: "Studium"; dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Filipów na www.filipow.bip.gov.pl), z którego wynika, że jakkolwiek istotnie obszar przynależny do jednostki ewidencyjnej S. oraz obszary sąsiednie zostały zakwalifikowane do ogólnej strefy polityki przestrzennej oznaczonej symbolem B2 (strefa rolnicza - B2), to jednak nie budzi wątpliwości sądu, że wyceniana działka zlokalizowana jest w całości w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], (której fragment objęto decyzją ZRID z 15 września 2023 r.), przebiegającej przez ową strefę (www.filipow.e-mapa.net). Rację w tym względzie przyznać należy pełnomocnikowi skarżącego. Jak wynika z kolei z treści Studium, m.in. ww. droga powiatowa zapewnia komunikację drogową na obszarze gminy Filipów i została wyszczególniona w tabeli nr 31 zawierającej zestawienie dróg powiatowych w gminie Filipów. W dalszej treści Studium wskazano, że: "Bezpieczeństwo i komfort jazdy po drogach powiatowych obniża duża ilość dróg o nawierzchniach żwirowych i gruntowych, a także ich parametry techniczne – nienormatywne szerokości, spadki poprzeczne, promienie łuków poziomych i pionowych a także zły stan poboczy porośniętych krzewami i drzewami (ograniczenie widoczności). Obiekty inżynierskie występujące na drogach powiatowych posiadają nie w pełni drożne światła oraz uszkodzenia rur żelbetowych i ścianek czołowych. Wymagają one indywidualnej oceny i decyzji o ewentualnych remontach." We wnioskach podsumowujących wymieniono z kolei m.in. zapewnienie odpowiedniej szerokości pasa drogowego, który należy utrzymać w stanie umożliwiającym prawidłowe jego funkcjonowanie." (pkt 2.2.11.1 pt. "Uwarunkowania wynikające ze stanu systemów komunikacji", str. 121-128 Studium). W zadaniach polityki przestrzennej widnieje zaś przekreślony zapis o planowanym (niegdyś) do realizacji zadaniu polegającym na modernizacji m.in. drogi powiatowej [...] (pkt 4.1.16 pt. "Zadania polityki przestrzennej", str. 207-208 Studium). Z kolei w części testowej Studium poświęconej kierunkom rozwoju wyróżnionych obszarów rozwojowych znajdujących się w strefie B2, w granicach obszaru ewidencyjnego S., wskazano, że tereny te przeznaczone są do zagospodarowania na potrzeby m.in. modernizacji i uzupełnienia dróg publicznych (pkt 4.1.14.5, str. 202-203 Studium). Ponadto wynikające ze Studium drogowe przeznaczenie wycenianej działki, potwierdza również: po pierwsze - faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, która - jak stwierdził rzeczoznawca majątkowy była nie tylko użytkowana rolniczo lecz częściowo stanowiła "przebiegającą drogę gruntową (pobocze/skarpa)" (str. 5 operatu z 19 grudnia 2023 r.) lub "skarpę drogową" (str. 6 operatu z 16 września 2024 r.); po drugie – wydzielenie w 1996 r. przedmiotowej działki z działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1996 r., w której uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Filipów m.in. działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie pasa drogi wojewódzkiej Filipów [...] (k. 28 akt adm. I instancji); po trzecie – wydłużony kształt działki, uznany przez rzeczoznawcę za charakterystyczny dla działek wydzielonych pod drogi (str. 6 operatu z 16 września 2024 r.); po czwarte - oznaczenie ewidencyjne działki jako droga (dr) w latach 1997-2015 oraz jej ewidencyjne zlokalizowanie w konturze drogi, w tym w 2023 r.; po piąte - uiszczanie przez skarżącego przez kilkanaście lat podatku od nieruchomości drogowej na podstawie decyzji podatkowych właściwego organu. W konsekwencji sporządzony w kontrolowanej sprawie operat szacunkowy zawiera błędny opis przeznaczenia wycenianej nieruchomości, będącego istotną cechą wpływającą na jej wartość rynkową, a finalnie na wysokość jej wyceny rynkowej sporządzonej w celu ustalenia wysokości odszkodowania. W związku zaś z tym, że cecha ta stanowi niejako punkt wyjścia w doborze nieruchomości podobnych w ramach zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego, a nawet może wpływać na wybór tego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, w ocenie sądu, wadliwe jej ustalenie (tj. niezgodne ze stanem faktycznym) w całości dyskwalifikuje operat szacunkowy obciążony tą wadą. W konsekwencji sąd odstąpił od weryfikacji legalności oceny operatu szacunkowego, dokonanej przez organy obu instancji, uznając, że już z samego faktu niedostrzeżenia wyżej opisanej wadliwości, ocena ta nie może być uznana za odpowiadającą przepisom prawa. Sąd ma na względzie, że dostrzeżona nieprawidłowość jest niejako pokłosiem wadliwych wytycznych zawartych w uzasadnieniach obu uprzednich decyzji kasatoryjnych Wojewody, w których niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wskazano, że przedmiotowa działka ma przeznaczenie rolne, a nie drogowe. Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wykazała zaś, że błąd ów mógł wynikać z nieprecyzyjnej treści zaświadczenia Wójta Gminy Filipów z dnia 13 grudnia 2023 r., stanowiącym załącznik do obu sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Wskazano w nim bowiem jedynie ogólnie, że m.in. działka nr [...] znajduje się w strefie rolniczej B2, pomijając fakt, że jest ona w całości zlokalizowana w pasie drogi powiatowej nr [...], przebiegającej przez ową strefę rolniczą. Taka zaś lokalizacja świadczy wprost o jej drogowym przeznaczeniu. W konsekwencji wnioski zaprezentowane w tym względzie w obu operatach szacunkowych, a także w uzasadnieniach dotychczas wydanych w sprawie decyzji, nie odpowiadają zapisom Studium, co sugeruje, że zostały poczynione bez należytej analizy tego aktu. Do odstąpienia od jej samodzielnego przeprowadzenia, czy to przez rzeczoznawcę majątkowego, czy to przez organy administracji publicznej, w żadnej zaś mierze nie uprawnia treść powołanego wyżej zaświadczenia Wójta Gminy Filipów, bowiem: po pierwsze, jak wyżej wskazano, zaświadczenie to nie jest wyczerpujące w kwestii przeznaczenia działki; po drugie - żaden z powołanych wyżej przepisów prawa (w szczególności art. 134 ust. 2 i art. 154 ust. 1-3 u.g.n. oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia MRiT) nie stanowi, że oceny przeznaczenia wycenianej nieruchomości dokonuje się na podstawie takiego zaświadczenia; po trzecie zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 64 ust. 2 nowelizacji przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także dane zawarte w katastrze nieruchomości (art. 155 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) oraz w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu m.in. do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego (art. 151 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy powinien ww. dane zinterpretować samodzielnie, a następnie je wykorzystać przy szacowaniu wartości nieruchomości; po czwarte zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy oceniają całokształt materiału dowodowego dążąc przy tym do ustalenia prawdy obiektywnej, co oznacza, że w przypadku gdy materiał dowodowy zawiera rozbieżności, organ winien dążyć do ich wyjaśnienia. W tym względzie podniesione zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się wypełni zasadne. Ponadto sąd zauważa, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość przedmiotowego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Podobne unormowanie zawiera § 49 ust. 1 rozporządzenia MRiT zawierający uregulowanie dotyczące sposobu określania wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa pod drogi publiczne na podstawie przepisów specustawy drogowej, wedle którego wartość rynkową ww. nieruchomości określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji. Również art. 134 ust. 2 u.g.n. nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości przy określaniu jej wartości rynkowej. Z kolei art. 154 ust. 1 u.g.n. nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie m.in. stanu nieruchomości przy dokonywaniu wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosując ww. regulacje rzeczoznawca majątkowy sporządził w operacie szacunkowym opis stanu nieruchomości (w tym jej stanu techniczno-użytkowego i stanu zagospodarowania), wskazując, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji ZRID z 15 września 2023 r. oraz dokumentacją związaną z realizacją inwestycji, na nieruchomości tej nie rosły drzewa (str. 6 operatu z 16 września 2024 r.). Rzeczoznawca nie sprecyzował przy tym o jaką konkretnie dokumentację chodzi. Jedyna zaś, zgromadzona w aktach sprawy, dokumentacja związana z realizacją inwestycji, to fragment dziennika budowy obejmujący wpisy poczynione w dniach 11-29 maja 2023 r. (k. 9 akt adm. I instancji). Wynika z nich, że w dniu 15 maja 2023 r. rozpoczęto wycinkę drzew, którą zakończono dnia 25 maja 2023 r. Dokonanie wycinki drzew zostało potwierdzona przez Starostę w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 8 września 2023 r., w którym organ wskazał, że wedle informacji przekazanej przez dyrektora ZDP wycinka drzew została wykonana przez wykonawcę zadania realizowanego na podstawie decyzji ZRID z 1 marca 2023 r., a uzyskany materiał stał się jego własnością, zaś drzewa, zgodnie z planem i wykazem drzew do wycinki, stanowiącym element dokumentacji projektowej, zlokalizowane były w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] (k. 200 akt adm. I instancji). Powyższe wyjaśnienia dyrektora ZDP zamieszczono ponadto w uzasadnieniu decyzji ZRID z 15 września 2023 r., w odpowiedzi na zgłaszane przez skarżącego, w toku tego postępowania, zastrzeżenia co do wycinki drzew. Okoliczność zadrzewienia przedmiotowej działki potwierdzają także przedłożone w toku postepowania przez skarżącego wydruki z bazy danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa datowane na 2006 r. i 2019 r. (k. 35 akt adm. I inst.) oraz dokumenty załączone do pisma procesowego z dnia 12 maja 2025 r. Stwierdzenie zaś dyrektora ZDP, jakoby drzewa porastały pas drogowy drogi powiatowej, w istocie potwierdza zadrzewienie przedmiotowej działki, która ma przeznaczenie drogowe i tak też była po części zagospodarowana, co oznacza, że stanowi ona pas drogowy w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Z powyższego wynika zatem, że przedmiotowa działka w chwili wydania decyzji ZRID z 1 marca 2023 r. była zadrzewiona. W maju 2023 r. wykonawca dokonał wycinki drzew. W konsekwencji więc w chwili wydania decyzji ZRID z 15 września 2023 r. działka ta nie była już zadrzewiona, który to stan wziął pod uwagę rzeczoznawca majątkowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że mimo uchylenia w dniu 12 czerwca 2023 r. decyzji ZRID z 1 marca 2023 r., wycinka drzew nie nastąpiła bezprawnie, bowiem mimo braku ostateczności tejże decyzji, nadany został jej rygor natychmiastowej wykonalności, który uprawniał wówczas do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz do rozpoczęcia robót budowlanych (tych samych, które zostały objęte decyzją ZRID z 15 września 2023 r.), a które obejmowały m.in. wycinkę drzew. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, ustalenie wysokości odszkodowania należnego skarżącemu, winno uwzględniać okoliczność zadrzewienia działki w chwili wydania decyzji ZRID z 1 marca 2023 r. W przeciwnym bowiem razie zaistniałaby, niedopuszczalna z prawnego punktu widzenia sytuacja, w której odszkodowanie ustalone skarżącemu nie odpowiadałoby wartości utraconych praw (vide: art. 128 ust. 1 u.g.n.). Nie należy tracić z pola widzenia, że odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, co – jak sugeruje treść pisma z dnia 8 września 2023 r. skierowanego przez Starostę do skarżącego – zostało przez ten organ dostrzeżone, jednakże nie zostało wyegzekwowane. We wspomnianym piśmie Starosta zapewnił skarżącego, że kwestia strat finansowych na działkach skarżącego oraz ich wyceny, a także tego co się na nich znajdowało, zostanie rozwiązana w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania (k. 200 akt adm. I instancji). Kwestia powyższa zatem wymaga uwzględnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu, nie tylko ze względu na dyspozycję art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z § 49 ust. 1 rozporządzenia MRiT i art. 134 ust. 2 u.g.n., ale również ze względu na art. 8 § 1 k.p.a. Poza wyżej opisanymi nieprawidłowościami sąd dostrzegł również, że organy administracji publicznej obu instancji bezpodstawnie odmówiły skarżącemu powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wedle art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: (pkt 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 (tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności); (pkt 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo (pkt 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Z powyższego wynika zatem, że dla możliwości powiększenia odszkodowania istotne jest wydanie nieruchomości w terminie 30 dni od dnia zajścia jednego ze zdarzeń opisanych powyżej, wedle określonej tam hierarchii, (czy raczej sekwencji). W konsekwencji 30-dniowy termin do wydania nieruchomości należy liczyć od momentu pierwszego zdarzenia, gdyż nie są one wobec siebie konkurencyjne (tak: W. Sawczuk, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, ZNSA 2012, nr 5, s. 145-148). W związku z tym, że art. 18 ust. 1e specustawy drogowej odnosi się wprost do powiększenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność m.in. jednostek samorządu terytorialnego na mocy ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w ocenie sądu ww. 30-dniowy termin rozpoczyna bieg od dnia doręczenia poprzedniemu właścicielowi nieruchomości tej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności), która uzyskała przymiot ostateczności, a tym samym wywołała skutek przeniesienia prawa własności nieruchomości, za którą poprzedniemu właścicielowi przysługuje rzeczone odszkodowanie. Organy niezasadnie przyjęły zatem, że ww. 30-dniowy termin rozpoczął bieg od dnia doręczenia skarżącemu decyzji ZRID z 1 marca 2023 r., (tj. od dnia 2 marca 2023 r.), bowiem decyzja ta została uchylona w całości decyzją Wojewody z dnia 12 czerwca 2023 r., a tym samym nie ziścił się wówczas skutek prawny opisany w pkt IV ppkt 2 decyzji ZRID z 1 marca 2023 r. w postaci przejścia prawa własności działki skarżącego na rzecz powiatu suwalskiego. Pokłosiem ww. decyzji kasatoryjnej Wojewody było zaś wydanie kolejnej decyzji ZRID z 15 września 2023 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 13 listopada 2023 r., co oznacza, że tego dnia decyzja ZRID z 15 września 2023 r. stała się ostateczna, a działka skarżącego przeszła na własność powiatu suwalskiego (vide: pkt IV ppkt 2 decyzji ZRID z 15 września 2023 r.). Skoro zaś decyzji ZRID z 15 września 2023 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to ww. 30-dniowy termin rozpoczął bieg od dnia doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wydaniu tej decyzji. Z akt sprawy nie wynika jednak kiedy owo doręczenie nastąpiło, ani też, czy skarżący w ogóle miał świadomość ciążącego na nim obowiązku, o którym mowa w art. 17 ust. 3 pkt 2 specustawy drogowej (tj. niezwłocznego wydania nieruchomości), z którego wywiązanie się uprawnia do uzyskania podwyższonego odszkodowania. Sąd podziela pogląd, że ciężar wykazania istnienia takiej świadomości po stronie właściciela nieruchomości, spoczywa na organie administracji, który ma powinność zawiadomienia go o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, CBOSA). Z racji braku dołączenia do akt sprawy treści zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID z 15 września 2023 r., które skierowano do skarżącego, sąd uznał, że organ nie wykazał istnienia tejże świadomości po stronie skarżącego. Co jednak najbardziej istotne w tej kwestii, to jeżeli nawet skarżącego o wydaniu decyzji ZRID z 15 września 2023 r. zawiadomiono prawidłowo, informując przy tym o obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości z racji nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, to niewątpliwie zawiadomienie to doręczono mu najwcześniej w dniu wydania tejże decyzji, a więc po dacie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez wykonawcę robót budowlanych, które miało miejsce dnia 11 maja 2023 r. - kiedy to rozpoczęto prace terenowe na gruncie. Ewentualna świadomość ciążącego na skarżącym obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości i jednocześnie bieg terminu do wydania nieruchomości, z którym się wiąże prawo do uzyskania podwyższonego odszkodowania, zaistniały zatem w czasie, w którym bezprzedmiotowe było już wydawanie gruntu, bowiem pozostawał on we władaniu inwestora (tj. działającego na jego rzecz wykonawcy robót budowlanych). Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby skarżący czynił jakiekolwiek przeszkody w faktycznym objęciu przedmiotowej działki we władanie przez inwestora. Sąd przychyla się przy tym do poglądu orzeczniczego, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również wtedy, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy specustawy drogowej nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością (por. m.in. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15; 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15; 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16 - CBOSA). W kontrolowanej sprawie zaistniała zatem sytuacja, w której bez przeszkód czynionych przez byłego właściciela nieruchomości, doszło do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel został zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Sytuacja ta odpowiada tezie sformułowanej w wyroku WSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, w której sąd stwierdził, że w takiej sytuacji spełnione są przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie tezę tą podziela, bowiem stanowisko przeciwne, tj. przekreślające - z punktu widzenia możliwości powiększenia odszkodowania - skuteczność wydania nieruchomości przed rozpoczęciem terminu na dokonanie takiej czynności, byłoby przejawem skrajnego formalizmu prawnego (por. W. Sawczuk, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, ZNSA 2012, nr 5, s. 145-148). Doprowadziłoby przy tym w niniejszej sprawie do takiej sytuacji, w której na skutek wadliwego działania organu administracji I instancji, skorzystanie przez skarżącego z przedmiotowego uprawnienia byłoby realnie niemożliwe, co oznaczałoby przeniesienie na skarżącego negatywnych konsekwencji takiego działania. Wypaczałoby ponadto motywacyjny charakter ww. regulacji, wyraźnie akcentowany w uzasadnieniu projektu nowelizującego ten akt prawny (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2008 r. Nr 154 poz. 958) druk nr 671 Sejmu VI kadencji). Wspomnieć w tym miejscu jedynie należy, że instytucja powyższa ma na celu łagodzenie społecznych konfliktów, niejednokrotnie występujących w tle inwestycji drogowych. Pogląd powyższy znajduje w ocenie sądu oparcie nie tylko w celowości regulacji z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, ale przede wszystkim w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawa, a także w ogólnych zasadach postępowania administracyjnego, w szczególności w zasadzie rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.), w zasadzie zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Nie należy przy tym tracić z pola widzenia, że przejście własności przedmiotowej działki na powiat suwalski nastąpiło dopiero dnia 13 listopada 2023 r., co oznacza, że całokształt prac budowlanych prowadzono na działce stanowiącej własność skarżącego, który na żadnym ich etapie nie czynił przeszkód w faktycznym objęciu gruntu we władanie przez inwestora. Na marginesie sąd przy tym zauważa, że w analogicznej sprawie dotyczącej ustalenia skarżącemu odszkodowania za działkę nr 8/2 przejętą na własność powiatu suwalskiego na mocy tej samej decyzji ZRID z 15 września 2023 r., organ podwyższył należne skarżącemu odszkodowanie o kwotę równą 5% jej wartości (decyzja Starosty z dnia 2 października 2024 r. nr: GKN.683.129.2023.EL utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 20 listopada 2024 r. nr WG-VI.7534.130.2024.AM), nie wyjaśniając jednak z jakich powodów zastosował art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. W ponownie prowadzonym postepowaniu organ pozyska zatem operat szacunkowy uwzględniający drogowe przeznaczenie wycenianej nieruchomości wynikające ze Studium, a które potwierdza m.in. faktyczny sposób jej użytkowania (lub jej części), a także uwzględniający drzewostan porastający ją w dniu 1 marca 2023 r. i na jego podstawie ustali wysokość przedmiotowego odszkodowania, powiększając je o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Sąd zwraca w tym względzie uwagę organów obu instancji na art. 8 § 2 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji ją poprzedzająca, podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. p.p.s.a. Sądowa kontrola niniejszego postępowania wykazała bowiem nie tylko naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale również przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z § 49 ust. 1 rozporządzenia MRiT i art. 134 ust. 2 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Z powyższych względów, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.). . .