II SA/Bk 218/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję – rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na inne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję – rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...]12.2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. (rozkaz personalny nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2006 r. dotyczący mianowania funkcjonariusza A. K. na stanowisko policjanta Izby Dziecka Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. Jednocześnie zmienił termin mianowania na dzień [...] stycznia 2007 r. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na mocy rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2006 r. (nr [...]) funkcjonariusz A. K. został przeniesiony z dniem 1 stycznia 2007 r. do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. Od tej decyzji A. K. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Komendant Główny Policji (z up. Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji) zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Od tej decyzji A. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W następstwie ww. decyzji Komendant Miejski Policji w B., jako przełożony funkcjonariusza w sprawach osobowych, wydał rozkaz nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o mianowaniu funkcjonariusza A. K. na stanowisko policjanta Izby Dziecka Komendy Miejskiej Policji w B. Od tego rozkazu A. K. wniósł odwołanie, efektem czego był rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymujący zaskarżony rozkaz w mocy z jednoczesną zmianą daty mianowania na nowe stanowisko. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzją organ I instancji określił miejsce służby A. K., mianując go na równorzędne stanowisko w Komendzie Miejskiej Policji w B., bez zmiany uposażenia. Zdaniem organu, odwołujący się nie wskazał wady zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy badając sprawę z urzędu nie znalazł przesłanek do uchylenia zakwestionowanego rozkazu personalnego. Dnia 15 lutego 2007 r. strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię przepisu art. 32 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu, że stanowiska w różnych jednostkach Policji o tej samej nazwie oraz tej samej wysokości uposażenia są stanowiskami równorzędnymi; - odstąpienie od generalnej zasady pozytywnego załatwiania spraw zgodnie z interesem strony lub szczególnego wykazania w postępowaniu uznaniowym, że stoi temu na przeszkodzie ważny i uzasadniony interes społeczny; - bezprawne wykorzystanie instytucji przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce w celu innym, niż ten, do jakich instytucja ta została ustanowiona; - błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji dopuszczającą możliwość przeniesienia policjanta do jednostki w tej samej miejscowości. Nadto Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu brak bezstronności. Wniósł o uchylenie decyzji i rozważenie możliwości przeniesienia na inne stanowisko w ramach Komendy Wojewódzkiej Policji w B.. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, analiza skargi prowadzi do wniosku, że skarga ta dotyczy innej sprawy, tzn. przeniesienia funkcjonariusza z Komendy Wojewódzkiej Policji do Komendy Miejskiej Policji. Zdaniem organu, przedmiotem niniejszego postępowania powinna być kwestia mianowania Skarżącego na konkretne stanowisko już w ramach organizacyjnych nowej jednostki, a w tym zakresie brak jest naruszeń norm prawa. Jednocześnie organ wskazał, że nie nastąpiło pogorszenie sytuacji finansowej Skarżącego, gdyż nie zmieniono jego uposażenia. Postępowanie sądowe w sprawie niniejszej zostało zawieszone z uwagi na toczące się, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, postępowania dotyczące przeniesienia A. K. z Wojewódzkiej Komendy Policji w B. do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 865/09) oddalił skargę kasacyjną, przesądzając tym samym, że rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w B z dnia [...] listopada 2006 r. był zgodny z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dopiero analiza rozkazu Komendanta Miejskiego Policji w Bi. określającego stanowisko, które ma objąć A. K. dawałaby podstawy do porównania charakteru stanowisk i wyjaśnienia, czy stanowisko, na które funkcjonariusz został przeniesiony, jest stanowiskiem równorzędnym. Po podjęciu postępowania sądowego Skarżący złożył pismo procesowe z dnia 14 maja 2010 r., w którym zawarł dodatkowe zarzuty. Skarżący przedstawił zakresy czynności policjanta Izby Dziecka Komendy Miejskiej w B. oraz wyszczególnione najważniejsze zadania realizowane na stanowisku służbowym Zespołu Poszukiwań Celowych Komendy Wojewódzkiej Policji w B. Na podstawie przedłożonych dokumentów argumentował, że są to stanowiska, które diametralnie się różnią i nie można mówić o ich równorzędności. Ma o tym świadczyć m. in. fakt, że obszar oddziaływania podczas pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji jest bardziej rozległy, gdyż obejmuje obszar całego województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżoną decyzję (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2007 r.) oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. (rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2006 r.) pod kątem ich legalności, Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm, zwanej dalej p.p.s.a.) Skarga A. K. zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z nieco innych przyczyn niż wskazano w zarzutach skargi, które dotyczą głownie naruszenia prawa materialnego – przepisów art. 32 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 i art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd zauważył, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaś przepis art. 80 k.p.a. – do właściwej oceny materiału dowodowego. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w sprawie niniejszej uzasadnienie decyzji zarówno organu I, jak i II instancji jest lakoniczne i powierzchowne, nie dające umotywowania dla zasadniczej kwestii, mianowicie, czy mianowanie Skarżącego na stanowisko policjanta w Izbie Dziecka Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. jest stanowiskiem równorzędnym z uprzednio zajmowanym przez Skarżącego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Białymstoku. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy czyni niemożliwym przeprowadzenie przez Sąd kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego. Stanowi też podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 26 maja 1998 r. sygn. akt II SA 420/98, Lex 41390). Analizując sprawę niniejszą należy bezwzględnie sięgnąć do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie o sygnaturze I OSK 865/09, który ma duże znaczenie dla rozstrzygnięcia tejże sprawy. Wyrokiem tym NSA uznał ostatecznie za zgodny z prawem rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dn. [...] listopada 2006 r. nr [...] oraz utrzymujący go w mocy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Komendanta Głównego Policji, dotyczący przeniesienia A. K. do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że: "w powołanych rozkazach personalnych nie określono dokładnie stanowiska, jakie miał objąć skarżący. Wynika z nich jedynie zachowanie stanowiska policjanta i uposażenia. Na porównanie stanowiska pozwolić może dopiero rozkaz Komendanta Miejskiego Policji jako organu właściwego do określenia bliżej stanowiska, jakie zajmie skarżący w Komendzie Miejskiej, a dopiero analiza rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego dałaby podstawy do takiej oceny(...)" (s. 3 uzasadnienia) "(...) dopiero analiza rozkazu Komendanta Miejskiego określającego stanowisko, które ma objąć wnoszący skargę kasacyjną dawałaby podstawy do porównania charakteru stanowisk i wyjaśnienia, czy stanowisko, na jakie A. K. został przeniesiony jest stanowiskiem równorzędnym." (s. 5 uzasadnienia) Wskazania powyższe odnoszą się właśnie do rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. utrzymującego w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Komendanta Miejskiego Policji w B. mianujący Skarżącego na stanowisko policjanta Izby Dziecka Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej w B. – bez zmiany uposażenia. Obydwa rozkazy personalne nie zawierają w ich uzasadnieniach żadnych wyjaśnień i analizy porównawczej w aspekcie "równorzędności" stanowiska zajmowanego uprzednio przez Skarżącego w Komendzie Wojewódzkiej ze stanowiskiem, na które został mianowany w Komendzie Miejskiej. Stosunek służbowy policjanta cechuje się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością. Jednakże zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i przeniesienie go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w oparciu o uznanie administracyjne jest dopuszczalne wówczas, gdy nastąpi na równorzędne stanowisko służbowe. Taki wniosek wynika a contrario z przepisu art. 38 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 ze zm.), który obwarowuje szeregiem przesłanek przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Sąd przyznaje organowi, iż większość zarzutów skargi nie dotyczy zaskarżonej decyzji. Jednakże A. K. wskazał m. in. na naruszenie art. 32 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, zaś w piśmie procesowym z dnia 14 maja 2010 r. (k. 126) podjął próbę wykazania (dołączając zakresy czynności i inne dokumenty), iż stanowisko policjanta Izby Dziecka Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej w B. (na które został mianowany zaskarżoną decyzją) i stanowisko uprzednio zajmowane w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. w Zespole Poszukiwań Celowych – nie są stanowiskami równorzędnymi. Sąd nie jest w stanie ocenić zasadności zarzutów Skarżącego, gdyż organy obu instancji potraktowały milcząco kwestię "równorzędności" stanowisk służbowych zajmowanych przez A. K. Brak jednoznacznego i precyzyjnego określenia elementów stanowiska służbowego zajmowanego przez Skarżącego w obu jednostkach organizacyjnych Policji, ich charakterystyki, nie pozwalał Sądowi na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Nie wydaje się, by okoliczność zachowania przez Skarżącego uposażenia na nowym stanowisku wyczerpywała cechy "stanowiska równorzędnego". Zaskarżony rozkaz personalny pozostawia zbyt wiele wątpliwości, uniemożliwiając Sądowi tym samym kontrolę jego prawidłowości. Braki decyzji organów obu instancji polegające na naruszeniu przepisów art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia organy winny usunąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, sporządzając uzasadnienie decyzji zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a., po uprzednim wszechstronnym zebraniu i ocenie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 p.p.s.a.