II SA/Bk 225/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Decyzją z dnia [...].02.2016 o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Wójta M. z dnia [...].12.2015 odmawiającą warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną. Stan faktyczny sprawy przestawiał się następująco: P. P. W. Sp. z o.o. w M., wnioskiem z dnia 29.07.2015 wystąpiła do Wójta Gminy M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę elektrowni wiatrowej "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną, o mocy nominalnej do 2,5 MW, przewidzianej do realizacji na działce o nr geod. [...] w K. Decyzją z dnia [...].10.2014 Wójt Gminy M. stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiska w/w przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...].12.2015, po przeprowadzeniu analizy terenu, Wójt Gminy M. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej "[...]". O taką odmowę wnioskowali właściciele działek sąsiednich. Podstawą materialnoprawną odmownej decyzji był przepis art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p. Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z podstawowych warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: "co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. P. P. W. Sp. z o.o. wniosła odwołanie, podważając podstawę prawną wydanej decyzji. Zdaniem Spółki, organ I instancji powinien przyjąć, że elektrownia wiatrowa jest urządzeniem infrastruktury technicznej, która spełnia wymogi z art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. a nie dokonywać analizy w kontekście art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...].02.2016 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Wójta Gminy M., uznając odwołanie za uzasadnione. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, elektrownię wiatrową należy potraktować jako urządzenie infrastruktury technicznej do której, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2. Organ II instancji powołał kilka orzeczeń sądowych administracyjnych na poparcie swego stanowiska. Nadto zauważył, iż w aktach znajduje się projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji sporządzony przez osobę uprawnioną, którego jednak Wójt nie wprowadził do obrotu prawnego a faktu tego nie wyjaśnił. Ponieważ decyzja zapadła bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną powołując art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, J. M. Zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie zapewnienie pełnomocnikowi skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, nie doręczenie decyzji organu I instancji oraz odwołania; - naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej. Wniósł o: zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie odwołania P. P. W. Sp. z o.o. Zdaniem skarżącego, elektrownię wiatrową należy zaliczyć do obiektów budowalnych, a nie do urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z tym koniecznym było spełnienie, przez sporną inwestycję, warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na poparcie swego stanowiska, pełnomocnik skarżącego przytoczył kilka orzeczeń sądów administracyjnych. Nadto, powołując treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 03.02.1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015, poz. 909), skarżący wywiódł, iż elektrownia wiatrowa jako obiekt budowlany nie przeznaczony na cele rolnicze, wymagała wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji (nie dostrzeżone wcześniej), lecz wskutek uchylenia decyzji, organ I instancji będzie zobowiązany błąd ten naprawić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie doręczenie pełnomocnikowi skarżącego decyzji organu I instancji i odwołania od tej decyzji, to zarzut ten byłby uzasadniony wówczas, gdyby pełnomocnictwo udzielone przez J. M. adwokatowi M. K. T. znajdowało się w aktach sprawy administracyjnej organu I instancji. Sąd nie dopatrzył się takiego dokumentu pomimo, iż została złożona jego kopia do akt administracyjnych organu II instancji. Z pełnomocnictwa wynika, że zostało ono podpisane przez J. M. dnia 12.11.2015, a więc przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy M. w dniu 18.12.2015. Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 11.01.2016. Natomiast, w istocie, brak jest informacji, w aktach administracyjnych, by odpis odwołania złożonego przez P. P. W. Spółkę z o.o., został doręczony skarżącemu, bądź jego pełnomocnikowi. Jest to, w ocenie Sądu, uchybienie proceduralne, ale nie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś pełnomocnik skarżącego nie wykazał, by brak prawidłowych doręczeń spowodowało negatywne skutki w aspekcie pozbawienia skarżącego czynnego udziału w sprawie. Po pierwsze – decyzja organu I instancji była korzystna dla skarżącego, po drugie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze doręczyło pełnomocnikowi decyzję uchylającą, co oznacza, że postępowanie przed organem I instancji zostało skasowane i organ ten będzie miał możliwość naprawienia błędów (także proceduralnych) przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie podzielił argumentacji skargi co do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 3 i art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją niejednolite stanowiska co do kwalifikacji turbin wiatrowych jako obiektów budowlanych, bądź urządzeń infrastruktury technicznej. Za pierwszym z poglądów opowiedziały się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 768/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 411/14 (tu chodziło jednak o farmę fotowoltaiczną), na które to orzeczenia powołał się pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi. Nietrafnym, natomiast, było przywołanie przez pełnomocnika skarżącego, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 604/11, ponieważ został on uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.02.2014 (II OSK 2129/12). W tymże wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szczegółowego wywodu prawnego konstatując, że turbiny wiatrowe należy zaliczyć do infrastruktury technicznej zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza, że nie ma zastosowania do tej inwestycji katalog wymogów wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Sąd, w składzie orzekającym w tejże sprawie, podziela powyższe stanowisko, uważając, że przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy – II SA/Bd 768/10 jest orzeczeniem odosobnionym, nie poddanym kontroli kasacyjnej. Wniosek inwestora, w rozpoznawanej sprawie dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy na budowę elektrowni wiatrowej o mocy nominalnej do 2,5 MW. Kwestią sporną w sprawie było rozważenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., uchylając decyzję organu I instancji, słusznie przyjęło, że elektrownia wiatrowa mieści się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej", o jakim stanowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zauważyć należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". W celu ustalenia jego znaczenia niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podzielając w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku o sygn. II OSK 2129/12, należy zastosować wykładnię systemową, w tym opierając się na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21.08.1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774) oraz ustawie z dnia 10.04.1997 - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012, poz. 1059). Podnieść należy, że art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Zgodnie z art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne stwierdzić należy, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Ponadto pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną, infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Podkreślić należy, że pogląd, iż elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej wynika w zdecydowanej części z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03.03.2011, sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21.04.2010, sygn. akt II OSK 310/10, wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23.02.2012, sygn. akt II SA/Łd 1273/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 06.05.2009, sygn. akt II SA/Po 1003/08, z dnia 27.05.2009, sygn. akt II SA/Po 1000/08, z dnia 17.11.2010, sygn. akt IV SA/Po 762/10, z dnia 01.12.2010, sygn. akt IV SA/Po 763/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14.10.2009, sygn. akt II SA/Bd 533/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30.11.2010, sygn. akt II SA/Łd 650/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe regulacje, jak również dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych, pozwalają dojść do przekonania, iż inwestycja objęta wnioskiem może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej. W konsekwencji zaś, skoro stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Sąd, oddalając skargę, podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2016. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało trafnej oceny merytorycznej decyzji Wójta Gminy M., który odmawiając ustalenia warunków zabudowy oparł rozstrzygnięcie na niewłaściwie zastosowanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Art. 138 § 2 k.p.a. (tj. uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy) znajduje zastosowanie, generalnie wówczas, gdy organ II instancji nie jest w stanie uzupełnić we własnym zakresie, materiału dowodowego. Pomimo braku takiej potrzeby w tej sprawie, to w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło decyzję, bowiem skorzystanie z decyzji tzw. reformatoryjnej (art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a.) mogłoby spotkać się z zarzutem naruszenia dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Nadto organ II instancji zawarł, w zaleceniach konieczność wyjaśnienia, dlaczego organ I instancji zignorował projekt decyzji opracowany przez uprawnionego architekta. Mając na względzie powyższe okoliczności orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.).-