II SA/Bk 227/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 6 lutego 2023 r. nr 409.16/B-6/VI/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. nr 409.16/B-6/VI/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania B. C. od decyzji Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 5 stycznia 2023 r. nr POR.6730.179.2022 ustalającej M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym N., gm. Juchnowiec Kościelny, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 18 listopada 2022 r. M. S. wystąpił do Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającej na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym N., gm. Juchnowiec Kościelny. Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny rozpoznając ww. wniosek decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r. ustalił warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa (zabudowa jednorodzinna), na podstawie którego możliwe jest ustalenie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Ponadto działka posiada dostęp do drogi publicznej i możliwe jest zapewnienie odpowiedniej infrastruktury technicznej. Organ I instancji podkreślił, że obsługa komunikacyjna działki będzie odbywała się projektowanym zjazdem z drogi powiatowej o nr geod. [...] (nr [...]) na warunkach zawartych w postanowieniu Powiatowego Zarządu Dróg. Organ przy tym zaakcentował, że dostęp do drogi będzie odbywał się bardzo wąskim sięgaczem, a do poszczególnych budynków inwestor będzie zobligowany do zapewnienia dojścia i dojazdu, zgodnie z parametrami określonymi w szczegółowych przepisach, ale nastąpi to na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Organ I instancji podkreślił także, że decyzja została wydana po uzgodnieniu jej z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie – w zakresie urządzeń melioracji wodnych, Starostą Powiatu Białostockiego – w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz Powiatowym Zarządem Dróg w Białystoku – w zakresie lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie pasa drogowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. C. (właścicielka nieruchomości sąsiedniej) podnosząc, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej albowiem do drogi publicznej prowadzi wąski (4 m) pas gruntu, niespełniający norm rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej taki dojazd stoi w sprzeczności z normami przeciwpożarowymi z rozporządzenia, zaś działka nr [...] projektowana była jako działka rolna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, że prawidłowe jest ustalenie organu pierwszej instancji, iż inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie kontynuacji funkcji na działkach sąsiednich, zasady dobrego sąsiedztwa określającej, czy w analizowanym obszarze istnieje zabudowa o charakterze pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania obiektów budowlanych, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zarówno przeprowadzone przed organem I instancji postępowania, jak również wydania w nim decyzja czynią zadość wymogom obowiązujących przepisów. W aktach sprawy znajduje się analiza graficzna, sporządzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 i podpisanej przez osobę uprawnioną. Ponadto została sporządzona czytelna część opisowa analizy funkcji i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem cech zabudowy sąsiedniej i ustalono, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarcza. Kolegium zatem podkreśliło, że w sytuacji gdy istnieje co najmniej jeden "podobny obiekt", organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie i aktach wykonawczych, determinujących możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie na obszarze analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna na działkach m.in. [...], [...], [...], [...] itp., a zatem nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto parametry planowanej inwestycji zapewniają kontynuację funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Widocznym jest bowiem, że: – wskaźnik powierzchni zabudowy do 15% został ustalony zgodnie z przepisami rozporządzenia albowiem w obszarze analizowanym wynosi od 1 do 16%, z tym, że zdecydowana większość działek posiada ten wskaźnik około kilkunastu procent; – szerokość elewacji przyjęto jako od 8 do 12 m, co pozwoli na realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora (na obszarze analizowanym mamy do czynienia z elewacjami od 8 do 17 m – średnio 13,8 m); – prawidłowo wyznaczono linię zabudowy; – prawidłowo ustalono wysokość kalenicy na poziomie od 7,5 m do 8,5 m (w obszarze analizowanym mamy do czynienia z wartościami od 6 do 10 m – średnia 9,7 m); – prawidłowo określono geometrię dachu albowiem w obszarze analizowanym mamy do czynienia z nachylaniem dachów średnio 39 stopni. Ponadto odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu w zakresie obsługi komunikacyjnej działki, SKO wskazało, że zgodnie z ukształtowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" nie ogranicza się tylko do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Nie ma przy tym znaczenia, czy droga faktycznie została wybudowana, czy też nie, gdyż istotne jest to, że istnieje potencjalna możliwość przejazdu w drodze ustanowienia służebności. Kolegium zaakcentował, że z dotychczas zebranego materiału dowodowego wynika, że od drogi publicznej do przedmiotowej nieruchomości prowadzi wąski pas gruntu zaliczający się do działki [...]. Dostęp do drogi jest zatem bezpośredni, a Powiatowy Zarząd Dróg w Białymstoku – postanowieniem z dnia 7 grudnia 2022 r pozytywnie uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa działka "przewidziana" była jako rolna, co nie oznacza, że nie ma możliwości innego jej wykorzystania. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczna wniosła B. C. – właścicielka nieruchomości sąsiedniej, graniczącej z terenem inwestycji. Skarżąca decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak uwzględnienia faktu, że działka inwestycyjna nie ma odpowiedniego dla planowanej zabudowy dostępu do drogi publicznej i nigdy nie uzyska go w drodze służebności; 2. art. 15 k.p.a. poprzez odniesienie się do kwestii dostępu do drogi publicznej po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez organ I instancji, gdyż to bowiem SKO po raz pierwszy, z pominięciem organu I instancji, oceniło kwestię dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że działka inwestycyjna ma zapewniony dojazd do drogi publicznej poprzez wycięty pas terenu, o długości 107 metrów i maksymalnej szerokości w liniach rozgraniczających jedynie 4 metrów. Był to celowy zabieg właściciela tego gruntu, który w taki sposób ukształtował swój teren (działka powstała z podziału). Zdaniem skarżącej pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć realną możliwość dostępu do tej drogi, przy czym należy uwzględnić charakter planowanej zabudowy, objętej wnioskiem i przepisy prawa dotyczące tej kwestii, a organ nie może powoływać się na jakikolwiek dostęp do drogi publicznej, gdyż jego obowiązkiem jest ustalenie czy istnieje możliwość skomunikowania działki z drogą publiczną, przy uwzględnieniu planowanej zabudowy. Następnie skarżąca zacytowała § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Na tej podstawie skarżąca wskazała, że działka inwestycyjna nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej szerokości 4 metrów, nie spełnia zatem zapewnienia dojścia i dojazdu, który minimalnie musi mieć szerokość 4,5 m, a do działki tej nie można zastosować odrębnego dojścia i odrębnego dojazdu. Zdaniem zatem skarżącej działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, zaś dojazd 4-metrowy był wystarczający, ale dla działki rolnej. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w odpowiedzi na skargę, podtrzymało swoją argumentację i wskazało, że działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. drogi powiatowej, a zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane przepisami prawa. Na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są niezasadne. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. dalej jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, w tekście jako rozporządzenie MI) – wszystkie te przepisy w brzmieniu wynikającym ze zmiany z 3 stycznia 2022 r. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w razie braku obowiązującego m.p.z.p., przeznacza tylko określony teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydania zaskarżonej decyzji): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. musi więc skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. W oparciu o delegację ustawową zamieszczoną w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. opisanym już wyżej, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Organ może zatem wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli spełnia ono kryteria o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i zachowane są parametry, o których mowa w w/w rozporządzeniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia warunków zabudowy dla objętej nimi inwestycji. Treść wydanej przez organ I instancji decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej (spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów), która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy, a które to zostały również szczegółowo ocenione i omówione w decyzji odwoławczej. Zdaniem Sądu, na pełną aprobatę zasługują oparte na analizie urbanistycznej ustalenia odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wyznaczenia dla planowanej zabudowy parametrów, cech i wskaźników, które trafnie oceniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, a które Sąd w całości podziela i uznaje za własne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło i odniosło się do wszystkich powołanych w odwołaniu zarzutów, wskazując, z jakich przyczyn nie podlegają one uwzględnieniu. Zasadniczy dla skargi zarzut braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie jest zarzutem uzasadnionym, zaś Sąd w całości podziela argumentację przedstawioną w tym zakresie w obu decyzjach. Otóż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. Innymi słowy, teren projektowanej inwestycji powinien być dostępny z drogi publicznej, aby w ten sposób zagwarantować zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych związanych z planowanym do realizacji przedsięwzięciem (zmianą sposobu zagospodarowania terenu). Niespełnienie tego warunku będzie oznaczać brak prawnych możliwości wydania dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej, bowiem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga spełnienia wszystkich określonych w jego treści przesłanek. Zdaniem skarżącej działka inwestycyjna ma zapewniony dojazd do drogi publicznej poprzez wycięty pas terenu, o długości 107 metrów i maksymalnej szerokości w liniach rozgraniczających jedynie 4 metrów, a to oznacza, że nie są spełnione wymogi § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określonych, co do wymaganej szerokości dojść i dojazdów do działki budowlanej. Faktycznie zatem działka inwestycyjna – jej zdaniem nie ma zapewnionego realnego dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji podkreślił natomiast, że obsługa komunikacyjna działki będzie odbywała się projektowanym zjazdem z drogi powiatowej o nr geod. [...] (nr [...]) na warunkach zawartych w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2022 r. Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku. W tym zakresie organ pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w sprawie niniejszej. Organ przy tym zaakcentował, że dostęp do drogi będzie odbywał się bardzo wąskim sięgaczem, a do poszczególnych budynków inwestor będzie zobligowany do zapewnienia dojścia i dojazdu, zgodnie z parametrami określonymi w szczegółowych przepisach, ale nastąpi to na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W przepisach u.p.z.p. zawierających słownik dla tej ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie dostępu do drogi publicznej. Nakazuje pod nim rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na tle regulacji art. 2 pkt 14 u.p.z.p., która wyraża tą definicję ukształtował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, który skład orzekający podziela, iż dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest niezbędne aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r. o sygn. akt II OSK 833/10, LEX nr 992642). Podkreśla się również, iż warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., o sygn. IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444). Skoro ustawodawca takiego wymogu nie stawia, to tym bardziej nie mogą tego wymagać organy administracji stosujące przepisy u.p.z.p. Zdaniem Sądu, na etapie dotyczącym planowania a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, nie zaś tego czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg, w tym jej szerokości. Powyższe okoliczności były podnoszone nie tylko przez organ II instancji, ale również przez organ I instancji, który w tym zakresie opierał się również na ustaleniach zawartych w analizie przedmiotowej inwestycji. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma odpowiedzieć na pytanie czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania w określonym we wniosku terenie. Spełnienie warunku dostępności w świetle przytoczonych przepisów nastąpi przede wszystkim wówczas gdy działki objęte wnioskiem bezpośrednio przylegają do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej, tworząc w ten sposób potencjalną możliwość wykonania na te drogi zjazdu. Natomiast jeżeli teren nie przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, konieczne będzie wykazanie przez inwestora istnienia służebności drogowej (dostęp pośredni do drogi publicznej). W przedmiotowej sprawie zebrane przez organy dowody wykazują spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej terenu objętego wnioskiem inwestora. Należy podzielić ustalenia SKO, że z treści decyzji organu I instancji, jak i z analizy urbanistycznej wynika, iż teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi powiatowej o nr ew. [...] (droga nr [...]). Zjazd z ulicy nastąpi zaś na warunkach i w uzgodnieniu z Powiatowym Zarządem Dróg w Białymstoku, co zostało potwierdzone w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2022 r. (k. 31 akt admin.). W tym zakresie organ pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w sprawie niniejszej z Powiatowym Zarządem Dróg w Białymstoku, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Ustaleń tych nie zmienia to, co między innymi podnosi skarżąca, że od drogi publicznej do nieruchomości na której mają być posadowione 3 budynki mieszkalne, prowadzi wąski pas gruntu zaliczający się do działki [...], o długości około 100 metrów i szerokości około 4 metrów. Okoliczność ta w sposób jednoznaczny wskazuje, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej) skoro jej niewielka część bezpośrednio przylega do tej drogi. Przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy obsługa komunikacyjna tej nieruchomości odbywała się w tożsamy sposób. W związku z powyższym, bez względu na stan tej części nieruchomości – wąski pas gruntu – działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a zatem brak było podstaw do wydania odmownej decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Tym bardziej w sprawie nie zachodzi również potrzeba ustanawiania służebności, w sytuacji gdy cała nieruchomość stanowi własność jednej osoby. Podkreślić należy, że na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy dla oceny "dostępu do drogi publicznej" nie jest uprawnione nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych, czy też dojść i dojazdów do działek budowlanych wskazywanych w skardze. Skoro teren inwestycji pozostaje powiązany komunikacyjnie z drogą publiczną (nr [...]) m.in. poprzez wąski pas gruntu działki inwestycyjnej, który zapewne w przyszłości będzie stanowił drogę wewnętrzną, nie można mówić o braku takiego dostępu. Kwestia, czy droga ta spełnia wymogi wynikające z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, jest bez znaczenia na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 514/07; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 869/22; WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 282/13, CBOSA). Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego (tutaj inwestor jest właścicielem części nieruchomości przylegającej do drogi powiatowej). Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej (taki dostęp w zasadzie nie jest kwestionowany przez strony postępowania i wynika z map dołączonych do sprawy). Jednakże pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn. czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona. Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 76/13, CBOSA). Niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi czy też jej szerokość, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu. Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 906/21, CBOSA). Mając na uwadze te okoliczności faktyczne jak również przedstawioną już wyżej wykładnię przepisów u.p.z.p. ukształtowaną w sposób jednorodny w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można było uwzględnić tych zarzutów skargi, które podnosiły brak realnego dostępu do drogi publicznej. SKO w uzasadnieniu swej decyzji odniosło się w sposób pełny i logiczny do postawionych w odwołaniu zastrzeżeń skarżącej. Należy jeszcze raz podkreślić, iż na etapie planowania inwestycji, dostęp do drogi publicznej nie musi polegać na istnieniu urządzeń technicznych zapewniających ten dostęp czy też odpowiednich warunków technicznych tzw. drogi wewnętrznej, w tym jej odpowiedniej szerokości. Na tym etapie chodzi bowiem o odpowiedź na pytanie, czy istniejący stan prawny i faktyczny daje wystarczające gwarancje korzystania w przyszłości z właściwości komunikacyjnych dróg publicznych. Ponieważ w sprawie skontrolowanej przez Sąd takie gwarancje istnieją, to nie sposób zarzucać decyzji SKO naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa. Wobec tego nie można też mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Podkreślić bowiem należy, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy odnieśli się do kwestii dostępu do drogi publicznej w kontekście spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Rozważania w tym zakresie znajdują się m.in. na str. 5 decyzji organu I instancji. Stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, jest zatem trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Godzi się zatem zauważyć, że SKO rozpoznając odwołanie spełniło swój ustawowy obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, co wynika z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz z art. 15 k.p.a. "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA). Należy zatem uznać, że SKO rozpoznając sprawę administracyjną jako organ odwoławczy, odniósł się do każdej z kwestii podniesionej w odwołaniu, w tym także dostępu do drogi publicznej przedmiotowej inwestycji. Nie można zatem w tym kontekście zarzucać naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organy podjęły wszelkie niezbędne kroki, aby ustalić stan faktyczny sprawy. Dokonano właściwej dla tych ustaleń subsumpcji przepisów prawa i określono odpowiednie konsekwencje stosowanych przepisów u.p.z.p. Sąd działając również z urzędu nie doszukał się w trakcie wykonywania swej kontroli takich nieprawidłowości, który mogłyby zadecydować o wykorzystaniu kompetencji kasacyjnych, polegających na uchyleniu bądź też stwierdzeniu nieważności przedmiotu skargi. Marginalnie należy jedynie wskazać, że organ odwoławczy w sentencji wskazał na zastosowanie § 3 rozporządzenia MI, który od 3 stycznia 2022 r. został wyeliminowany i nie miał zastosowania w sprawie, co wprost wynika z części tekstowej analizy (k.21v akt admin.), a zatem prawidłowo nie stanowił podstawy wydania decyzji organu I instancji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy, a zatem nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób pełny i ocenione w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego bez naruszenia norm tego prawa, a zarzuty skargi są niezasadne. Nie doszło w tym zakresie również do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., a zatem sąd oddalił skargę (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).