II SA/Bk 229/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi W. F. na czynność Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do komisji lekarskiej w celu przyznania urlopu zdrowotnego stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Raportem z dnia [...] listopada 208 r. W. F. (dalej również jako "skarżący") zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. o skierowanie do komisji lekarskiej z związku z koniecznością podjęcia urlopu zdrowotnego. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w B. wskazał, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych: z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą; z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. W ocenie Komendanta określenie "może" wskazuje na fakultatywny charakter, co powoduje, że organ nie ma obowiązku kierowania funkcjonariusza do komisji lekarskiej. Poza tym organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822 ze zm.), o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej komisja lekarska orzeka, w przypadku gdy funkcjonariusz mimo wykorzystania 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby nie odzyskał zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. Komendant stwierdził, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r., po czym nieprzerwanie od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r. W ocenie organu okres przebywania na zwolnieniu lekarskim nie stanowił wówczas 12 miesięcy zaprzestania wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby. W związku z powyższym odmówiono skarżącemu skierowania do komisji lekarskiej. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. W. F. złożył do tut. Sądu skargę na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie a dnia [...] listopada 2018 r., w której wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., czyli przyznanie urlopu zdrowotnego zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o Policji, 2) dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w B. do ustalenia i ukarania dyscyplinarnego osób winnych niezałatwienia sprawy, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na celowe i niewłaściwe działanie organu, który innym funkcjonariuszom również uniemożliwia przeprowadzenie komisji lekarskiej w sprawie przyznania urlopu zdrowotnego. Skarżący wskazał, że zignorowanie jego wniosku spowodowało przerwanie leczenia i rezygnację z psychoterapii. Skarżący twierdzi, że nie został pouczony o przysługujących mu prawach, a w sprawie do dnia dzisiejszego nie wydano żadnej decyzji i nie podjęto kroków mających na celu załatwienie jego wniosku. O prawie do skargi oraz o tym, jak powinna wyglądać procedura skarżący dowiedział się w dniu 17 lutego 2020 r., po zapoznaniu się z opinią adwokata w sprawie II SA/Bk 619/19. Skarżący wskazał ponadto, że sprawa została załatwiona milcząco w całości uwzględniając jego żądanie. Mimo tego organ nie wskazał daty rozpoczęcia i zakończenia urlopu zdrowotnego. Skarżący podniósł, że Komendant oparł rozważania na dowolnej, arbitralnej analizie przepisów oraz niewłaściwie przeprowadził czynności ukrywając swoje stanowisko w piśmie wymijającym. Doprowadziło to do niepowołania komisji lekarskiej, która powinna zostać powołana z urzędu. Dalej skarżący podał, że został zwolniony ze służby, co stało się w reakcji na próby dochodzenia przez niego sprawiedliwości przed sądami i innymi instytucjami. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo Komendant wskazał, że skarżący w dniu [...] marca 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji i nie ma podstaw do kierowania byłego funkcjonariusza do komisji lekarskiej celem orzeczenia o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego. Poza tym organ podniósł, że w sprawie nie został zachowany przez skarżącego termin na wniesienie skargi z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy odnieść się do twierdzeń organu, że w sprawie nie został dochowany termin na wniesienie skargi. Nie ulega wątpliwości, co zresztą przyznaje Komendant w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone pismo z dnia [...] listopada 2018 r. jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą to czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W takim przypadku, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę do sądu wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Przy czym, sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Sąd zauważa, że w sprawie o sygn. II SA/Bk 619/19 zakończonej postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2019 r. (o odrzuceniu skargi W. F. na pismo Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2019 r. stanowiące udzieloną skarżącemu odpowiedź na jego pismo nazwane odwołaniem od rozstrzygnięcia z [...] listopada 2018 r. odmawiającego skierowania do komisji lekarskiej), skarżący został poinformowany, że pismo Komendanta z dnia [...] listopada 2018 r. jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która może być przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego. Korzystając z przysługującego prawa skarżący wywiódł w dniu [...] lutego 2020 r. skargę na tą czynność. Zdaniem Sądu w przypadku tym mamy do czynienia z uchybieniem terminu do zaskarżenia przedmiotowej czynności, niemniej jednak uchybienie to nastąpiło bez winy skarżącego. Skarżący w skarżonym piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. nie został pouczony o prawie zaskarżenia czynności do sądu. Dopiero na skutek podjętych kroków i błędnego jak się okazało uznania przez niego, że pismo to stanowi decyzję, którą można zaskarżyć odwołaniem, uzyskał informację w postanowieniu tut. Sądu o sygn. II SA/Bk 619/19 oraz następnie w opinii profesjonalnego pełnomocnika o braku podstaw do sporządzenia skargi kasacyjnej od tego postanowienia - o możliwości zaskarżenia pisma z dnia [...] listopada 2018 r. jako czynności materialno-technicznej. Wobec powyższego Sąd uznał, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i postanowił rozpoznać skargę. Przystępując zatem do rozpoznania skargi Sąd dostrzegł, że doszło do naruszenia prawa, które pozwala na jej uwzględnienie. Orzekający w tej sprawie Sąd podziela pogląd, że przepis na który powołuje się Komendant, tj. art. 40 ustawy o Policji, nie przyznaje organowi prawa do swobodnego decydowania o kierowaniu policjanta do komisji lekarskiej. Wystąpienie z wnioskiem zobowiązuje właściwy organ Policji do skierowania wnioskodawcy do właściwej komisji lekarskiej (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 130/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 40 ustawy o Policji w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych: 1) z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą; 2) z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Analizując treść tej regulacji należy przyjąć, że wyraz "może" odnosi się jedynie do możliwości skierowania policjanta na badania albo na podstawie art. 40 pkt 1, albo na podstawie art. 40 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten nie przyznaje natomiast organowi administracji publicznej prawa do swobodnego decydowania o kierowaniu policjanta do komisji lekarskiej. Wynika to również z treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie komisji lekarskich podległych ministrowi do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 481 ze zm.), zgodnie z którym do komisji lekarskich, zgodnie z ich właściwością, kieruje się z urzędu lub na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie orzeczenia lekarskiego. Przepis ten zawiera sformułowanie "kieruje się" a nie "można skierować". Mamy zatem do czynienia z jednej strony z obowiązkiem po stronie organu a z drugiej uprawnieniem po stronie funkcjonariusza. Poza tym w ustępie 3 punkt 7 tego przepisu wskazano, że do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu w celu ustalenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego. Sąd zwraca ponadto uwagę, że stosownie do § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.), policjantowi w służbie stałej można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo 6 miesięcy. Łączny wymiar urlopu w okresie całej służby nie może przekroczyć 18 miesięcy. Przepis § 26 ust. 3 tego aktu stanowi zaś, że policjanta, o którym mowa w ust. 1, do komisji lekarskiej kieruje przełożony właściwy w sprawach osobowych na wniosek lekarza lub samego policjanta. W związku z powyższym należy stwierdzić, że odmawiając w rozpatrywanym przypadku skierowania skarżącego do komisji lekarskiej organ dopuścił się naruszenia prawa, ponieważ w świetle wymienionych regulacji prawnych, wystąpienie przez W. F. w dniu [...] listopada 2018 r. ze stosownym wnioskiem zobowiązywało Komendanta do skierowania wnioskodawcy do właściwej komisji lekarskiej. Błędne było oparcie się przez organ na przepisie art. 40 ustawy o Policji oraz regulacji zawartej w art. 15 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy, o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji, komisja lekarska orzeka, w przypadku gdy funkcjonariusz mimo wykorzystania 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby nie odzyskał zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. Treść tego przepisu nie uprawnia do swobodnego decydowania przez organ policji o potrzebie skierowania policjanta do komisji lekarskiej w celu zbadania potrzeby udzielenia mu urlopu zdrowotnego. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że wystąpienie z takim wnioskiem zobowiązuje właściwy organ policji do skierowania wnioskodawcy do właściwej komisji lekarskiej. Skierowanie do komisji lekarskiej, o której mowa w art. 40 ustawy o Policji, jest czynnością materialno-techniczną, która inicjuje podjęcie postępowania przed właściwą komisją lekarską, która orzeka o potrzebie (braku potrzeby) udzielenia urlopu zdrowotnego, oceniając – stosownie do przywołanego art. 15 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – i na podstawie dokumentacji nadesłanej wraz ze skierowaniem, czy funkcjonariusz wykorzystał 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby oraz następnie, czy pomimo wykorzystania tych 12 miesięcy zwolnienia, nie odzyskał zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. Sąd zdaje sobie sprawę, że rozpatrywana sprawa ma już wyłącznie znaczenie historyczne, bowiem skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] marca 2019 r., a jak wskazują analizowane wyżej przepisy, skierowanie do komisji lekarskiej w celu udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji dotyczy funkcjonariuszy będących w służbie. Nie oznacza to jednak, że Sąd powinien przejść do porządku nad niezgodną z prawem odmową skierowania skarżącego do komisji lekarskiej. Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności. Sąd natomiast nie mógł, stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. uznać uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Końcowo zaś stwierdzić należy, że wnioski skargi w zdecydowanej większości związane są z zarzucaną organowi bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Zarzuty w tym względzie nie mogły być rozpatrywane w tym postępowaniu. Sąd natomiast zajmował się nimi w odrębnym postępowaniu sądowym zainicjowanym inną skargą skarżącego, które zakończyło się wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2020 r. wydanym w sprawie II SAB/Bk 31/20.