II SAB/Bk 31/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 15 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie wniosku o przyznanie urlopu zdrowotnego oddala skargę. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Raportem z dnia [...] listopada 2018 r. W. F. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. o skierowanie do komisji lekarskiej w związku z koniecznością podjęcia urlopu zdrowotnego zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o Policji. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...], Komendant Miejski Policji w B., odpowiadając na ww. raport, poinformował W. F. o odmowie skierowania do komisji lekarskiej i podał przyczyny takiego stanu rzeczy. W dniu [...] lutego 2020 r. W. F. złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w sprawie załatwienia wniosku z [...] listopada 2018 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdził, że Komendant Miejski Policji w B. nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. W. F. złożył do tut. Sądu skargę, w której wniósł o: 1. dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 2. dokonanie kontroli prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w B. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 4. zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w B. do załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., czyli przyznania urlopu zdrowotnego zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o Policji, 5. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, przewlekłości, niewłaściwego załatwienia sprawy, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności, przewlekłości, nieprawidłowości przy załatwianiu spraw w przyszłości, 6. zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w B. do ukarania dyscyplinarnego osób winnych nieprawidłowości i niezałatwienia sprawy, 7. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 8. wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na celowe i niewłaściwe działanie organu, który innym funkcjonariuszom również uniemożliwia przeprowadzenie komisji lekarskiej w sprawie przyznania urlopu zdrowotnego. Skarżący wskazał, że zignorowanie jego wniosku spowodowało przerwanie leczenia i rezygnację z psychoterapii. Skarżący twierdzi, że nie został pouczony o przysługujących mu prawach, a w sprawie do dnia dzisiejszego nie wydano żadnej decyzji i nie podjęto kroków mających na celu załatwienie jego wniosku. O prawie do skargi oraz o tym, jak powinna wyglądać procedura skarżący dowiedział się w dniu 17 lutego 2020 r., po zapoznaniu się z opinią adwokata w sprawie II SA/Bk 619/19. Skarżący wskazał ponadto, że sprawa została załatwiona milcząco w całości uwzględniając jego żądanie. Mimo tego organ nie wskazał daty rozpoczęcia i zakończenia urlopu zdrowotnego. Skarżący podniósł, że Komendant oparł rozważania na dowolnej, arbitralnej analizie przepisów oraz niewłaściwie przeprowadził czynności ukrywając swoje stanowisko w piśmie wymijającym. Doprowadziło to do niepowołania komisji lekarskiej, która powinna zostać powołana z urzędu. Dalej skarżący podał, że został zwolniony ze służby, co stało się w reakcji na próby dochodzenia przez niego sprawiedliwości przed sądami i innymi instytucjami. Reasumując skarżący podkreślił, że jego skarga jest uzasadniona wobec rażącego naruszenia przepisów prawa, wyjątkowej opieszałości i bezczynności, które potęguje dodatkowo prostota i nieskomplikowanie sprawy; brak było również reakcji na ponaglenie. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Treść skargi wskazuje, że skarżący zarzuca organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie raportu z dnia [...] listopada 2018 r., w którym zwrócił się o skierowanie do komisji lekarskiej w związku z koniecznością podjęcia urlopu zdrowotnego. W efekcie skarżący uważa, że nie załatwiono jego wniosku o udzielenie tego urlopu i żąda zobowiązania organu do załatwienia wniosku i przyznania urlopu zdrowotnego. Treść przedmiotowego raportu skarżącego wprost wskazuje, że dotyczy on wniosku o skierowanie do komisji lekarskiej. Skarga została wywiedziona po wystosowaniu ponaglenia do właściwego organu nadrzędnego (art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a"). Spełnia również pozostałe wymagania formalne stawiane w p.p.s.a. tego typu pismom. Skarga jest zatem dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Wniosek organu o odrzucenie skargi jest bezpodstawny. Przechodząc do oceny zasadności skargi, wskazać trzeba, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a.") i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r. sygn. II OSK 1420/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. sygn. II SAB/Bk 43/05, oba dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli organ nie jest w stanie załatwić sprawy w terminie, ma obowiązek zawiadomić stronę o zwłoce, podając jej przyczyny i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Z kolei przewlekłość ustawodawca definiuje jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide: wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2630/15, dostępne w CBOSA). Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12, dostępny w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1809/16, dostępny w CBOSA). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W ocenie Sądu, z tak opisaną bezczynnością nie mamy do czynienia w kontrolowanym przypadku. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że raport skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. doczekał się reakcji Komendanta, który już w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. poinformował o odmowie skierowania skarżącego do komisji lekarskiej. Pismo to stanowiło czynność materialno-techniczną i formalnie należy je uznać, jako kończące, załatwiające sprawę raportu skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. Organ odniósł się w tym piśmie do żądań zawartych we wniosku. Organ podjął zatem działania, do których był zobowiązany. Czynności organu nie nosiły przy tym znamion przewlekłych. Organ przecież już 20 dni pod wpływie raportu odpowiedział na żądanie skarżącego. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje natomiast prawna poprawność czynności załatwiającej zgłoszone żądanie skierowania skarżącego do komisji lekarskiej. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1797/16, CBOSA). Skarżący już w sprawie o sygn. II SA/Bk 619/19 został poinformowany, że pismo Komendanta z dnia 28 listopada 2018 r. jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą to czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Korzystając z przysługującego prawa skarżący wywiódł skargę na tą czynność, która została zarejestrowana pod sygn. II SA/Bk 229/20 i oczekuje na rozpoznanie. To właśnie w tym postępowaniu sądowym, o ile skarga spełniać będzie wymagania formalne, sąd skontroluje zgodność z prawem argumentacji zawartej w piśmie z dnia 28 listopada 2018 r. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że Komendant nie dopuścił się zarzucanej przez skarżącego bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.