II OSK 2630/15

Dnia 21 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt VII SAB/Wa 108/14 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 108/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków, stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków, stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania i zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. T. Sp. z o.o. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Konserwatora Zabytków wnosząc o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny oraz ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania i niezałatwienia sprawy w terminie. Spółka podała, iż w dniu [...] września 2009 r. wystąpiła do Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na budowę budynku na działce nr [...] obrębu [...] przy ul. F. [...] w W.. [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę Spółki wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 2440/11 uchylił decyzję z dnia [...] października 2011 r., oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r. Po wyroku Sądu [...] Konserwator Zabytków rozpoznając ponownie sprawę wydał decyzję dopiero w dniu [...] maja 2014 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie skarżącego organ w tym okresie pozostawał w przewlekłości, gdyż podejmowane czynności nie miały żadnego wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że podejmowanie czynności, w szczególności wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii w sprawie podyktowane było koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd podkreślił, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż prawomocny wyrok Sądu przesłano do organu w dniu 13 lipca 2012 r., natomiast pierwsza czynność jaką wykonał organ miała miejsce dopiero w dniu 8 stycznia 2014 r. Był nią wniosek [...] Konserwatora Zabytków o zajęcie przez Narodowy Instytut Dziedzictwa stanowiska co do możliwości realizacji projektowanej inwestycji na danym terenie, co nastąpiło po skierowaniu przez skarżącą Spółkę zażalenia na podstawie art. 37 k.p.a. (dnia 5 grudnia 2013 r.). Kwalifikując przewlekłość postępowania jako mającą charakter rażący, Sąd miał na uwadze, że organ administracji orzekał po wydaniu prawomocnego wyroku Sądu. Dopiero wniesienie przez skarżącą zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania wywołało aktywność organu. Mimo przesłania w dniu 19 marca 2014 r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa żądanej opinii [...] Konserwator Zabytków decyzję w sprawie wydał w dniu [...] maja 2014 r. (informując stronę na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. o terminie załatwienia sprawy do dnia 15 kwietnia 2014 r., kolejne pismo z dnia 11 kwietnia 2014 r. informuje o dalszym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2014 r.). W okresie tym jedynymi czynnościami jakie wykonał organ było dopuszczenie organizacji społecznych – Towarzystwa O. i Stowarzyszenia Z. udziału w toczącym się postępowaniu. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zachodzą przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. Jej wysokość, stosownie do art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określona została jedynie górną granicą. Sąd uznał, że wymierzenie jej w wysokości 2 000 zł uzasadnia charakter stwierdzonych uchybień organu. Na zakończenie Sąd wskazał, że sposób rozstrzygania w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania określa art. 149 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania Sąd może uwzględniając skargę zobowiązać organ do określonych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W sprawie jednak orzeczenie tego rodzaju jest bezprzedmiotowe, albowiem organ pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy wydając w dniu [...] maja 2014 r. decyzję administracyjną. Natomiast wniosek skarżącej o ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania nie mieści się w granicach postępowania w sprawie o przewlekłość. Skargą kasacyjną Prezydent W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 149 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 12 § 1, 35 § 1-3 i 36 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie skargi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny, podczas gdy rażące naruszenie prawa nie miało miejsca, a także art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, poprzez ustalenie, że Prezydent W. - [...] Konserwator Zabytków otrzymał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2440/11 (uchylający decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. i.dz. [...] [[...]] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą skarżącej wydania pozwolenia na budowę budynku na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. F. [...] w W.) w dniu 13 lipca 2012 r., podczas gdy wyrok ten wpłynął do organu w dniu 25 marca 2013 r., czego dowodzi pismo Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (i.dz. [...]) z dnia 20 marca 2013 r., z którego wynika, że ww. wyrok wraz z aktami sprawy został przekazany przez Departament Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego do organu w dniu 20 marca 2013 r. (data wpływu do organu: 25 marca 2013 r.), 2) ponownie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I Instancji do zarzutu organu podniesionego w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczącego przyczynienia się przez T. Sp. z o.o. do wydłużenia czasu prowadzenia postępowania przed organem administracyjnym, poprzez uporczywe zachowanie Spółki, polegające na wnoszeniu licznych pism do organu oraz do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, mających na celu obstrukcję postępowania. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ prowadził postępowanie dowodowe rozpatrując wnioski organizacji społecznych, wydawał w tym przedmiocie szereg postanowień, organizował spotkania z Narodowym Instytutem Dziedzictwa, oględziny nieruchomości i jednocześnie o każdym przesunięciu terminu załatwienia sprawy informował Spółkę. Sąd, zdaniem organu, nie zauważył szeregu czynności, jakie organ podjął do czasu wydania decyzji, w tym faktu, że w postępowaniu administracyjnym brały udział nie dwie ale trzy organizacje społeczne. Organ zobowiązany był do zapewnienia im możliwości uczestniczenia na każdym etapie postępowania, co także wpłynęło na przedłużenie postępowania. Podkreślono także, że wyrok WSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. wraz z aktami sprawy został przekazany organowi I instancji w dniu 20 marca 2013 r. a nie jak wskazał Sąd 13 lipca 2012 r. Ponadto, zdaniem organu, do wydłużenia się postępowania przyczyniła się również - wnosząc liczne pisma do obu organów - skarżąca Spółka. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12). Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 o art. 36 § 1 k.p.a. O ile bowiem należy zgodzić się ze skarżącym organem, że akta niniejszej sprawy wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2440/11) zostały przez organ odwoławczy zwrócone Prezydentowi dnia 25 marca 2013 r. (data prezentaty znajdującej się na piśmie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Kultury z dnia 20 marca 2013 r.), to nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż w sprawie występuje przewlekłość mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z poglądem orzecznictwa, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 827/16; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 763/16; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2773/15). W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. W świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z akt sprawy, akta wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. Prezydent W. otrzymał od organu odwoławczego dnia 25 marca 2013 r. Natomiast pierwszą czynnością dowodową podjętą przez ten organ było zwrócenie się po ponad 9 miesiącach, pismem z dnia 8 stycznia 2014 r., do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wyrażenie opinii, czy możliwa jest realizacja przedmiotowej inwestycji w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. oraz w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej strefy "S.". Przy czym wystąpienie z powyższym wnioskiem budzi wątpliwości co do konieczności przeprowadzenia tego dowodu. Należy bowiem podkreślić, że to w gestii konserwatora zabytków jako organu administracji posiadającego wiedzę fachową w dziedzinie ochrony zabytków pozostaje ocena, czy w konkretnym przypadku są podstawy do udzielenia zezwolenia na budowę budynku na terenie objętym ochroną konserwatorską. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym w niniejszej sprawie, prawomocnym wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. Wystąpienie z omawianym wnioskiem i to na etapie postępowania po wydaniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. zawierającego wytyczne co do dalszego postępowania, budzi podejrzenie, czy wniosek ten nie stanowił próby przeniesienia ustawowych uprawnień konserwatora zabytków na inny, nieuprawniony do tego podmiot (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Ponadto, pomimo wydania przedmiotowej opinii przez Narodowy Instytut Dziedzictwa i przesłania jej organowi 19 marca 2014 r., [...] Konserwator Zabytków dwukrotnie wskazywał nowy termin załatwienia sprawy nie podejmując w tym czasie żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności sprawy i jej załatwienia zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że przedmiotowe postępowanie organ prowadził w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, co doprowadziło do nieuzasadnionego jego przedłużania, zamiast szybkiego załatwienia sprawy. Takie naganne działanie Prezydenta W. - [...] Konserwatora Zabytków uzasadniało zatem wymierzenie temu organowi grzywny. Wskazać ponadto należy, iż niezrozumiałe jest powołanie się przez autora skargi kasacyjnej kwestionującego błędne ustalenie przez Sąd I instancji doręczenia Prezydentowi akt niniejszej sprawy wraz z wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., na art. 141 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem jedynie o tym, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga przy tym, że przy sporządzaniu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zachowano ww. termin. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. W tych okolicznościach omawiany zarzut również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.