II SA/Bk 231/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi G. H. i M. Hu. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2020 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących G. H. i M. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz na rzecz skarżącej G. H. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o ustaleniu PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN 20kV i nN 0,4kV na działkach nr geod. [...] w obrębie P. w gminie S.. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z wnioskiem o wydanie decyzji w dniu [...] lipca 2020 r. wystąpiła w/w Spółka. Wskazała, że planowane urządzenia elektroenergetyczne będą służyły dystrybucji energii elektrycznej oraz zasilaniu w energię elektryczną odbiorców. Projektowane sieci energetyczne będą zlokalizowane na działkach właścicieli prywatnych, pasach drogowych drogi gminnej i powiatowej oraz na terenach W. Parku Narodowego i Lasów Państwowych. Podkreślono także, że projektowana sieć kablowa SN 20 kV wykonana będzie kablem elektroenergetycznym o izolacji z polietylenu usieciowanego uszczelnionego wzdłużnie i promieniowo. Projektowana sieć kablowa nN 0,4 kV będzie wykonana kablami elektroenergetycznymi YAKXs o izolacji z polietylenu usieciowanego uszczelnionego wzdłużnie i promieniowo. Szerokość pasa gruntu zajmowanego pod podziemną linię energetyczną nie przekroczy 2 m. Na obszarze objętym inwestycją inwestor też nie przewidział zmiany przeznaczenia terenu. O wszczęciu postępowania i o wydawanych rozstrzygnięciach strony zawiadamiano przez obwieszczenie, a indywidualnie właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać inwestycja. Decyzją z [...] października 2020 r. Wójt Gminy S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora na działkach nr geod. [...] w obrębie P. w gminie S.. Uzasadniając decyzję wskazał, że dokonano analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, w wyniku której ustalono publiczny charakter wnioskowanej inwestycji, nieobowiązywanie na terenie inwestycji planu miejscowego oraz niekolidowanie inwestycji z funkcją i zagospodarowaniem terenu. Wójt stwierdził, że wszystkie elementy inwestycji należy zlokalizować na obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, odstąpił od ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, nakazał projektować inwestycję z uwzględnieniem zasad określonych w art. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że inwestycja winna umożliwiać optymalne zagospodarowanie działek - zgodnie z ich przeznaczeniem, a technologię budowy należy dostosować do potrzeb funkcjonalnych i bezpieczeństwa użytkowania. Przedstawił także wymagania odnośnie projektu budowlanego, w tym wymagań wynikających z uzgodnień i pozwoleń wymaganych przepisami szczególnymi. W dalszej kolejności Wójt przedstawił ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wedle tych ustaleń, zespół komunikacyjny wąskotorowej kolei leśnej (od stacji P. do szosy S. wraz z przyległym terenem do torów: 100 m w terenie zabudowanym i zalesionym, 500 m w terenie niezabudowanym) wpisany jest do rejestru zabytków pod Nr Rej. [...], decyzją WKZ dnia [...] listopada 1991 r., co wymaga uzyskania pozwolenia. W ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej organ pierwszej instancji wskazał, że dostęp do urządzeń obsługi sieci należy przewidywać na terenach będących w dyspozycji inwestora do celów eksploatacyjnych, rozwiązania projektowe winny być uzgodnione z zarządcami sieci infrastruktury technicznej znajdującej się w granicach inwestycji. Następnie Wójt wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w katalogu inwestycji zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zakazał prowadzenia działalności gospodarczej wpływającej szkodliwie na środowisko lub powodującej degradację walorów krajobrazowych. Stwierdził dalej, iż inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W kolejnym punkcie decyzji organ zawarł ustalenia dotyczące zakresu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. I tak, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie W. Parku Narodowego (Dz. U. Nr 24 z 1997 r., poz. 124) obszar objęty decyzją położony jest w otulinie Parku. Obszar ten chroniony jest także na podstawie Uchwały Nr XII/89/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" (Dz, Urz. Woj. Podlaskiego z 26 czerwca 2015 r., poz. 2116), zmienionej uchwałą Nr L/467/18 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 25 czerwca 2018 r.). Dokonując oceny pod kątem zgodności przedmiotowej inwestycji z zakazami i wymogami ustalonymi w ww. uchwale, biorąc pod uwagę jej charakter i lokalizację Wójt stwierdził, że inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami dotyczącym Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie". Organ odnotował przy tym, iż teren inwestycji leży w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 - Puszcza Augustowska (kod PLB 200002) - zgodnie z Dyrektywą Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków (załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000) oraz częściowo w Obszarze Natura 2000 - Ostoja Augustowska PLH 200005 specjalnej ochrony siedlisk. Wedle ustaleń organu pierwszej instancji, poczynionych na podstawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedsięwzięcia, planowana inwestycja położona jest na obszarze chronionym na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Organ ustalił także, że na terenie objętym wnioskiem inwestora nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana zagospodarowania terenu nie objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - wymaga ustalenia w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodność decyzji z przepisami odrębnymi potwierdzają uzyskane uzgodnienia: – ze Starostą S. w zakresie ochrony gruntów rolnych - postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2020 r., – Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego, Wody Polskie, Dyrektorem Zarządu Zlewni w A. - uzgodnienie milczące, – Dyrektorem W. Parku Narodowego w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny - postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., – Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - uzgodnienie milczące, – Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych w S. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - postanowienie nr ZDP [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., – Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. - postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., – Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytku, Delegaturą w S. - postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2020 r. W uzasadnieniu swego stanowiska Wójt wskazał także, że w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajdują się tereny kolejowe (Tk), niemniej stwierdził brak przesłanek do uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego - w odniesieniu do obszarów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym. Zwrócił uwagę, iż wąskotorowa kolej turystyczna do ww. linii się nie zalicza. Wójt Gminy odniósł się również do zgłoszonych w toku postępowania stanowisk stron, mianowicie braku zgody na proponowaną lokalizację inwestycji ze strony współwłaścicielki działki nr geod. [...] (skarżącego) oraz właściciela działek o nr geod. [...] (Parafia Rzymsko – Katolicka). Organ pierwszej instancji zauważył jednak, że nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powołując się na brak zgody na jej realizację, zaś strona niezadowolona z decyzji może się odwołać do organu wyższej instancji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. H. Wskazał, że decyzja ingeruje w jego prawo własności, ogranicza prawo do korzystania i zagospodarowania terenu zgodnie z jego wolą. Powołując się na udział w prawie własności działki nr [...], sprzeciwił się proponowanej lokalizacji inwestycji. Dodał, że lokalizacja kabla po przekątnej działki zmieni jej dotychczasowe przeznaczenie, a tym samym spowoduje znaczną utratę jej wartości. Ponadto W. Kolej Wąskotorowa s.c. zajęła stanowisko w sprawie w zakresie wykonywania prac w obrębie zabytkowego torowiska, przy którym położona jest kolej, co może doprowadzić do katastrofy w ruchu lądowym. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wyjaśniło, że inwestycja spełnia kwalifikację inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Zdaniem Kolegium, wyniki analizy wymaganej przez art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały sformułowane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną oraz uzyskał stosowne uzgodnienia. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ingeruje w prawo własności, gdyż jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Przepisy nie uzależniają również ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, bowiem nie ogranicza go ona w wykonywaniu prawa własności. Następnie SKO podkreśliło, że planowana sieć energetyczna będzie przebiegała w większości przez działki niebędące własnością osób fizycznych, a Wójt zidentyfikował obszary chronione, w granicach których przedsięwzięcie PGE S.A. będzie lokalizowane. W związku z tym wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Dyrektora W. Parku Narodowego, Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i uzgodnienia takie uzyskał (w drugim wypadku - milczące). Organ pierwszej instancji nie pominął także, iż na działkach nr [...] znajduje się zespół komunikacyjny wąskotorowej kolei leśnej wpisany do rejestru zabytków, więc projekt decyzji uzgodnił także z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] września 2020 r. nr [...] - w aktach sprawy). Ponadto SKO wskazało, że trafnie również organ I instancji ustalił, mimo obaw jednego ze wspólników spółki cywilnej "W. Kolej Wąskotorowa", że realizacja przedsięwzięcia nie wymaga aprobaty Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, ponieważ zajęcie stanowiska przez ten organ jest obligatoryjne tylko w odniesieniu do obszarów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym, a niewątpliwie utrzymania i eksploatacji "kolejki" w miejscowości P. nie uzasadniają ważne względy gospodarcze, społeczne, ekologiczne lub obronne, więc "kolejka" ta nie jest linią kolejową o znaczeniu państwowym w rozumieniu art. 4 pkt 2a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1043 z późn. zm.). Końcowo organ II instancji jeszcze raz podkreślił, że decyzja lokalizacyjna stanowi pierwszy etap złożonego procesu inwestycyjnego i rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji zamierzenia na danym terenie. Poza tym, wskazywane zagrożenia zdają się być wyolbrzymione, nie poparte żadnymi dowodami. Skoro więc zarzuty odwołującego się okazały się niezasadne (kwestia wartości jego działki wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy) brak zgody na inwestycję celu publicznego nie stanowi przesłanki odmowy ustalenia jej lokalizacji w drodze decyzji. Skargę do sądu administracyjnego złożyli współwłaściciele działki nr [...] M. H. (udział 1/12) i G. H. (udział 5/12). Współwłaściciel tej działki S. G. (udział ½) nie skarżył przedmiotowego rozstrzygnięcia. Skarżący M. H. i G. H. natomiast zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa tj.: 1. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 54 oraz art. 56 u.p.z.p. wyrażające się w przyjęciu, że organ administracji powinien konsultować z inwestorem alternatywną względem określonej we wniosku lokalizację inwestycji, analizując zasadność inwestycji w zaproponowanej lokalizacji oraz możliwe warianty alternatywne; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 56 oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wyrażające się w przyjęciu, że niezależnie od kryteriów określonych przepisami odrębnymi, orzekającej w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego organy powinny ocenić zasadność wniosku inwestora z perspektywy zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z uwzględnieniem słusznego interesu stron; 3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji prawa własności przysługującego skarżącym do działki, na których planowane jest przeprowadzenie sieci kablowej SN 20 kV i nN 0,4 kV, jak również działek sąsiadujących, poprzez wybranie najgorszego dla skarżących wariantu oraz naruszenie w ten sposób konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz ochrony własności, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno doprowadzić do wydania decyzji z możliwie jak największym poszanowaniem interesu prawnego i prawa własności przysługującego skarżącym w stosunku do działki poprzez poprowadzenie linii na granicy działki [...] tak jak (na) działce [...], by umożliwić jej wykorzystanie i uwzględnienie, iż leśna kolejka wąskotorowa należąca do W. Parku Narodowego zostanie przeniesiona i nie będzie przebiegać po działce skarżącego; 4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego związanego z terenem, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a zatem brak podjęcia przez organy postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w wyniku czego nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, co doprowadziło do ujawnienia okoliczności, iż możliwe jest przeprowadzenie inwestycji w sposób mniej uciążliwy dla strony skarżącej, z odrzuceniem wariantu po usunięciu już kolejki, a tym samym zdaniem skarżących nie ma potrzeby, by projektowana linia przebiegała 7 metrów od granicy działki, zamiast po jej granicy bądź pod kolejką poprzez wykonywanie przycisku sterowanego pod kolejką. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący argumentowali, że choć sama decyzja lokalizacyjna nie upoważnia inwestora do realizacji inwestycji, to nie można tracić z pola widzenia, że decyzja ta przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, wyznaczając jej ramy, a umiejscowienie inwestycji nie może być na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego kwestionowane czy też modyfikowane. Dlatego, w ocenie skarżących, obowiązkiem organu administracji publicznej było zbadanie, czy ingerencja w prawo własności skarżących nie jest nadmierna oraz czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. Organ winien rozważyć proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a uzasadnionym interesem indywidualnym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło fakt związania organu wnioskiem inwestora o lokalizację inwestycji celu publicznego, brak możliwości oceny celowości i zasadności projektowanej inwestycji, brak możliwości uzależnienia lokalizacji inwestycji od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać, niewkraczanie decyzji w sferę prawa własności i brak możliwości analizowania różnych wariantów przebiegu inwestycji, skoro takiej możliwości nie zawiera wniosek inwestora. Organ podkreślił, że skarżący w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy S. nie domagał się uwzględnienia możliwości lokalizacji przedsięwzięcia PGE Dystrybucja S.A. w innym wariancie. Nie podnosił także, iż zmianie miałaby ulec lokalizacja leśnej kolei wąskotorowej w P. Ograniczył się wyłącznie do wyrażenia braku zgody na inwestycję. Na tej podstawie organ wskazał że, argumentacja skargi opiera się na zdarzeniach przyszłych i niepewnych, a z dołączonego pismo Nadleśnictwa S. wynika tylko, że prowadzone są bliżej nieokreślone, "deklarowane" działania zmierzające do przeniesienia torowiska leśnej kolei wąskotorowej w P. Na rozprawie w dniu [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącej podkreślił, że skarżąca jest przekonana, że fioletowa lina na mapie przedstawia przebieg projektowanej linii nN na działce [...]. Jednocześnie wskazała na brak precyzyjnego wskazania w decyzji przebiegu linii nN przez działkę skarżących, co uniemożliwia podjęcie należytej obrony prawa oraz uniemożliwia zweryfikowanie obciążenia nieruchomości skarżących, z uwagi na jej przebieg. Zakwestionował także załączoną do decyzji pierwotnej mapę podnosząc, że uniemożliwia zweryfikowanie obciążenia, zaś słupów energetycznych na działce [...] obecnie nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, w części z przyczyn wskazanych w skardze, a w części z powodu uchybień dostrzeżonych przez sąd z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to nie dotyczy sprawy niniejszej). Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy elektroenergetycznej sieci kablowej SN 20kV i nN 0,4kV na działkach nr geod. [...] w obrębie P. w gminie S. – według rodzaju, przebiegu i elementów tej inwestycji wskazanych przez inwestora we wniosku oraz na mapach do niego załączonych. Przebieg inwestycji zarówno w zakresie sieci kablowej SN 20 KV jak i sieci nN 0,4 kV wyrysowano na mapie w skali 1:1000, przy czym dwie mapy zasadnicze zawierają oznaczenie granic terenu objętego inwestycją, zaś dwie planowane zagospodarowanie terenu (k. 12,11,10,9 akt adm.). Wynika z nich, że projektowana linia kablowa SN ma biec w większości po drugiej stronie zabudowy (drodze) w stosunku do położenia działki skarżących nr [...] tj. poczynając od działki wymienionej we wniosku o nr [...] (tam znajduje się literka A koloru fioletowego oznaczająca granice terenu objętego wnioskiem), następnie działkę nr [...] (wchodząca w głąb zabudowy), dalej działki nr [...], ponownie wchodząc na drogę – działka nr [...] oraz zahaczając o działkę nr [...]. Następnie we wniosku wymienione są działki nr [...], [...] i [...], na których znajduje się kolejka wąskotorowa, w różnym stopniu zajmująca te nieruchomości. Na mapie załączonej do wniosku w stosunku do działek nr [...], [...] brak jest widocznych linii oznaczonych jako projektowana sieć zarówno SN jak i nN, której dalszy ciąg widoczny jest na drodze, przy czym terenie nie objętym analizą. Na działce skarżących oznaczonej nr [...], linia oznaczająca granice terenu objętego wnioskiem (fioletowa) przecina po przekątnej tą działkę, przy czym na tej działce znajdują się dwie czerwone strzałki (brak oznaczenia strzałek w legendzie mapy). Po tej samej stronie znajduje się dalej działka nr [...], która ma widoczne czerwone ciągłe linie i dochodzi do działki nr [...]. Tak poprowadzone litery oznaczają granice terenu objętego wnioskiem i zamykają się w granicach wskazanych we wniosku działkach. Porównując przebieg obu linii wskazanych we wniosku tj. SN 20 kV i nN 0,4 kV oraz obszar objęty analizą, gdzie praktycznie cały środek wraz z zabudowanym terenem jest wyłączony z analizy, pojawiają się uzasadnione wątpliwości w zakresie objęcia wnioskiem działki nr [...], na których nie ma żadnych czerwonych linii oznaczonych jako projektowane sieci, jak również wątpliwości w zakresie działki skarżących, na której zaznaczone są dwie czerwone strzałki, a które to w żaden sposób nie są powiązane z projektowanymi liniami. Ponadto działka skarżących jest tylko częściowo objęta analizą, co potwierdza poprowadzona po przekątnej fioletowa linia, oznaczająca granice tego terenu, przy czym znamiennym jest, że jedna z czerwonych strzałek znajduje się poza obszarem analizowanym. W ocenie skarżących to właśnie ta linia oznaczała przebieg projektowanej linii elektroenergetycznej (przekątna oznaczająca granice analizowanego terenu). Ani z wniosku, ani z zebranych w trakcie postępowania administracyjnego dowodów, ani z uzasadnienia decyzji organu pierwszej czy uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika niezbędność takiego poprowadzenia zaplanowanej inwestycji, w szczególności do działek nr [...] i nr [...] (na których w ogóle nie widać przedmiotowej inwestycji) oraz działki skarżących (która dowolnie w części jest objęta wnioskiem, choć niewiadomego pochodzenia czerwone strzałki znajdują się po obu stronach), co wskazuje, że nie przeprowadzono na potrzeby niniejszej sprawy rzetelnej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji sieci elektroenergetycznej w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony wydać decyzji, która określałaby przebieg oraz inne parametry inwestycji inaczej niż domaga się wnioskodawca. Nie zwalnia to jednak organów administracji od oceny, czy inwestycja lub jej poszczególne elementy są niezbędne zwłaszcza wówczas, gdy ich realizacja wiąże się w konsekwencji z ograniczeniem lub pozbawieniem prawa własności nieruchomości. Stanowisko powyższe jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który np. w sprawie II OSK 3149/17 wskazał, że podstawą obowiązku organu oceny przesłanki niezbędności jest chociażby art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a więc także prawa własności (art. 64 Konstytucji RP), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że sąd kasacyjny orzekał w ww. sprawie odnośnie lokalizacji linii kolejowej formułując stanowisko, zgodnie z którym "Nie do zaakceptowania byłby więc wniosek inwestora o realizację inwestycji z zakresu linii kolejowej, z którą wiązałoby się ograniczenie prawa własności nieruchomości lub pozbawienie własności nieruchomości, nie służącej w istocie budowie linii kolejowej lub innych związanych z budową takiej linii obiektów budowlanych". Zaakcentować przy tym w dalszym ciągu należy także to, iż w/w ustaleń Sąd dokonał na podstawie map dołączonych do wniosku, które zainicjowały sprawę niniejszą, a zawierały wskazanie zakresu inwestycji, obszaru oddziaływania oraz działek objętych wnioskiem. Natomiast już załącznik do decyzji wydanej w sprawie niniejszej w pierwszej instancji (k. 104) ma zaznaczony obszar objęty analizą kolorem czerwonym, rozgraniczającym teren inwestycji i wskazanym w legendzie, ale pozostałe informacje są nieczytelne tj. nie widać numerów działek, ani nawet nie widać przebiegu planowanej lokalizacji danej inwestycji – sieci kablowej (widoczne są pomarańczowe linie, które również widoczne są na mapie dołączonej do wniosku). Załącznik nr 1 do decyzji nie zawiera też żadnej legendy w zakresie linii sieci kablowej SN i nN. Budzi to uzasadnione wątpliwości odnośnie materiału dowodowego, w oparciu o który, Kolegium orzekało i który oceniało. Stanowisko Kolegium nie znajduje bowiem odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, zaś na podstawie załącznika graficznego do decyzji (mapy) w zasadzie nie da się nic ustalić, skoro nawet nie są widoczne numery działek, a także nie zawiera on zobrazowania przebiegu linii, nie mówiąc już o poszczególnych napięciach (tzn. przez które działki będzie biegła linia SN, przez które linia nN). Dla porównania, załączniki do wniosku takie informacje zawierają, przy czym w ocenie Sądu do trzech działek, w tym działki skarżących konieczność uwzględnienia ich we wniosku nie wynika, z przedłożonych map. Wobec powyższego wskazać trzeba, że co prawda wymagania zawarte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. odnośnie wniosku dotyczą expressis verbis określenia granic terenu, którego wniosek dotyczy oraz obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, i do tej regulacji nawiązuje wymagana treść decyzji lokalizacyjnej (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), jednakże każda dokumentacja powinna być zindywidualizowana dla okoliczności konkretnej sprawy, co wymaga sporządzenia takiej dokumentacji w sprawie niniejszej, z której jednoznacznie można by odczytać, przebieg planowanej linii. Niezależnie od powyższego, ani z wniosku, ani z załączników nie wynika, co oznaczają czerwone strzałki na działce skarżących i dlaczego jedna znajduje się poza obszarem analizowanym. Nie wynika również, gdzie znajduje się przebieg linii na działkach nr [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie w zarzutach pełnomocnika skarżącej G. H. podniesionych na rozprawie (k. 137) wskazujących, że skarżąca jest przekonana, iż fioletowa lina na mapie przedstawia przebieg projektowanej linii nN na działce [...]. Jednocześnie należy podzielić pogląd, że brak precyzyjnego wskazania w decyzji przebiegu linii nN czy też SN przez działkę skarżących, uniemożliwia podjęcie należytej obrony swoich praw oraz uniemożliwia zweryfikowanie obciążenia nieruchomości skarżących z uwagi na jej przebieg, tym bardziej, że na chwilę obecną żadne słupy energetyczne na tej działce się nie znajdują. Podzielić należy pogląd, że nie sposób tych informacji wyczytać z załączników graficznych sporządzonych do sprawy niniejszej, czy też załącznika do decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w sprawie niniejszej. Tymczasem Sąd ocenia zaskarżoną decyzję na datę jej wydania i już na tę datę nie może być wątpliwości o jaką inwestycję chodzi i jaki konkretnie będzie ona miała przebieg, w tym gdzie planowane są linie o poszczególnej mocy. Dokumentacja służąca wydaniu decyzji lokalizacyjnej nie może zyskiwać treści identyfikującej przedmiot inwestycji (przebieg poszczególnych linii i towarzyszącej jej infrastruktury) dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Ta dokumentacja nie powinna bowiem budzić wątpliwości, bowiem to ona jest wiążąca dla treści przyszłego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, niewykazanie niezbędności inwestycji, w szczególności w zakresie w jakim dotyczy przebiegu linii kablowej przez działkę skarżących nr [...], zachodzi w sprawie niniejszej. Każda budowa sieci elektroenergetycznej, biorąc pod uwagę postęp technologiczny, wiąże się z poprawą warunków dostępności energii. Przebieg jednak inwestycji konkretnie na gruncie powinien być uzasadniony jako niezbędny w okolicznościach tej konkretnej sprawy, co nie nastąpiło. Powyższą konkluzję o braku rzetelnego zbadania przez organy obydwu instancji niezbędności poprowadzenia spornej sieci w niniejszej sprawie (ocena taka w ogóle nie wynika z uzasadnień wydanych decyzji) potwierdzają zarzuty podniesione na rozprawie. Powstaje zatem wątpliwość, czy w okolicznościach sprawy spełniona została przesłanka niezbędności lokalizacji tej konkretnej inwestycji oraz jej poszczególnych elementów co do przebiegu zaproponowanego przez inwestora, w tym przez działkę skarżących. Załączone do wniosku mapy z oznaczeniem przebiegu linii sugerują nadmiarowość obszaru objętego wnioskiem jeśli chodzi m.in. o działkę skarżących, ale nie tylko, a więc i podważa ziszczenie się przesłanki niezbędności w tym zakresie. Z uzasadnień decyzji obydwu instancji nie wynika zresztą, aby organy pochyliły się nad wystąpieniem tej przesłanki w tym konkretnym przypadku. Potwierdzają to mapy stanowiące załącznik do wniosku. Należało więc ustalić i wyjaśnić niezbędność takiego poprowadzenia sieci oraz tego czy w ogóle na działce skarżących ta sieć będzie przebiegać. Z akt bowiem nie wynikają powody takiego poprowadzenia sieci przez działkę skarżących (czerwone strzałki nie powiązane z przebiegiem linii). Nie wiadomo zatem, czy było to niezbędne, konieczne i uzasadnione. Rozważań w tym zakresie zabrakło w decyzjach organów obydwu instancji, co w świetle zasady proporcjonalności i skutków wywoływanych przez decyzję lokalizacyjną, należy ocenić jako naruszające prawo w sposób istotnie rzutujący na legalność zaskarżonej decyzji. Nie da się bowiem w stanie faktycznym sprawy wykluczyć, że poszerzenie postępowania wyjaśniającego o przesłankę niezbędności lokalizacji inwestycji doprowadziłoby do wniosku o niespełnieniu tej przesłanki. Tymczasem niezbędność lokalizacji inwestycji w jej konkretnym przebiegu nie może ujść uwadze organu rozpoznającego wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II OSK 272/16 zwrócił uwagę, że "Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona", z wykluczeniem oceny celowości realizacji inwestycji i nakładania na inwestora wymogu przestawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant. Sąd w sprawie niniejszej ma na uwadze, że przepis art. 56 u.p.z.p. wskazuje, iż odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej powinna wynikać wyłącznie z jej niezgodności z przepisami odrębnymi. Nie stoi jednak w sprzeczności z tą regulacją wymaganie wykazania niezbędności przebiegu inwestycji po terenie prywatnym. To wymaganie jest pierwotne w stosunku do zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Inwestycja celu publicznego, właśnie ze względu na lokalizowanie na uproszczonych, preferencyjnych dla inwestora zasadach, nie może być jednak inwestycją dowolną, arbitralną i wykluczającą wyjaśnienie niezbędności jej przebiegu po terenie prywatnym. Tych wymagań nie dopełniono w sprawie niniejszej naruszając wymóg wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wynikający z art. 7 K.p.a., nakazujący uwzględniać zarówno interes publiczny ale i interes indywidualny. Zdaniem sądu, drugim istotnym brakiem oceny dokonanej przez organy, znajdującym odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji, jest brak pełnej analizy wymaganej przepisem art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w jej konkretnym przebiegu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tym bardziej, że najbardziej sporne działki, co do których pojawiają się wątpliwości, dotyczą działek na których znajduje się kolejka wąskotorowa. To w zakresie tych działek były podnoszone wątpliwości również od wspólników kolejki wąskotorowej, z powołaniem na ewentualną katastrofę budowlaną związana z wykonanie przedmiotowej inwestycji, co nie powinno ujść uwadze organu wydającego decyzję, jaki jest przebieg inwestycji na tych właśnie działkach. Nie ulega wątpliwości, że wymóg analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), służy realizacji celu art. 56 u.p.z.p., tj. zidentyfikowaniu przepisów odrębnych warunkujących realizację inwestycji. Obowiązek sporządzenia analizy zawiera również jednak i drugi element – analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, analiza ta obejmuje m.in. (a więc nie tylko) ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (vide A. Plucińska-Filipowicz, komentarz do art. 53 ust. 2 u.p.s.p., teza 6). Powstaje w tym miejscu pytanie, w jakim celu ustawodawca wyodrębnia jako obowiązkową ("właściwy organ dokonuje analizy" a nie "może dokonać") "analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji" (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.) wobec możliwości wydania decyzji odmownej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie w przypadku niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, gdy obowiązek sporządzenia analizy warunków i możliwości zagospodarowania terenu według przepisów odrębnych wynika już z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Niewątpliwie nawet jeśli organ rozpoznający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tym wnioskiem związany musi mieć możliwości oceniać wytyczony we wniosku przebiegu inwestycji, jak również badać jego celowość i zasadność (czego zabrakło w sprawie niniejszej). Przepis art. 56 u.p.z.p. wykluczający wydanie decyzji odmownej w przypadku istnienia zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi funkcjonuje łącznie z przepisem art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy. A zatem określonym celom służy zarówno norma wynikająca z art. 56 jak i norma wynikająca z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2. W ocenie sądu, tymi celami jest zidentyfikowanie przepisów odrębnych, które mogłyby wykluczyć realizację inwestycji lub wprowadzić dla jej lokalizacji ograniczenia, ale również funkcja informacyjna, która realizuje się w tym, że poprzez analizę stanu faktycznego i prawnego terenu przez który zaplanowano inwestycję, władający tym terenem uzyskuje informację o przyczynach, powodach i sposobie przeprowadzenia inwestycji w tym a nie innym miejscu oraz w ten a nie inny sposób ze względu na zastane przez inwestora zagospodarowanie terenu. Chodzi więc o to, aby uzyskać efekt w postaci wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Zauważyć należy, że decyzja lokalizacyjna jest wydawana w postępowaniu administracyjnym, w którym stosuje się zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego: zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Mając więc na uwadze jednoczesne stosowanie w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przepisów art. 56 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy należy dojść do wniosku, że wyłącznie wskazanie braku przepisów odrębnych wykluczających realizację inwestycji nie wypełnia zasady rozpoznania sprawy o lokalizację inwestycji celu publicznego w jej całokształcie, zgodnie z ww. zasadami. Konieczne jest również przeprowadzenie analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji, która dopiero w ten sposób zrealizuje zasadę przekonywania, prawdy obiektywnej i budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Innymi słowy, wyłącznie wskazanie na brak przepisów odrębnych wykluczających realizację inwestycji nie stanowi o rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Świadczy tylko o powodach, dla których organ nie wydał decyzji odmownej, natomiast z pewnością nie realizuje zasady przekonywania i prawdy obiektywnej. Tymczasem ustawodawca nie zwolnił organów wydających takie decyzje ze stosowania podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji administracyjnych, w tym zasady przekonywania. Istotnie, dostrzec należy pewne uproszczenia i ułatwienia w wydawaniu decyzji lokalizacyjnych (ze względu na cel publiczny, np. brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji i uchylenia jej w wyniku wznowienia postępowania po upływie 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia; zawiadomienie o wszczęciu postępowania przez obwieszczenie), jednak nie zwalniają one organów ze stosowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego odnośnie wyjaśnienia sprawy i skonstruowania uzasadnienia decyzji. Pojmowany w sposób uproszczony (automatyczny) brak oceny celowości i zasadności wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. bez przeprowadzenia stanu faktycznego w terenie, stwarza niebezpieczeństwo wydania decyzji oderwanej od rzeczywistości, zmonopolizowanej przez inwestora i budzącej sprzeciw społeczny wobec co najmniej nierozważenia interesu właścicieli nieruchomości, przez które inwestycja ma przebiegać. Prawidłowo realizowana zasada przekonywania w sprawach o lokalizację inwestycję celu publicznego powinna łagodzić napięcia społeczne związane z ingerencją w prawo własności, gdy tymczasem jej niezastosowanie te napięcia tworzy. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać należy, że z uzasadnień obydwu decyzji nie wynika, aby którykolwiek z organów dokonał wszechstronnej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i ocenił niezbędność przedmiotowej działki dla inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znajduje się wyłącznie wskazanie na nieobowiązywanie na terenie inwestycji planu miejscowego, przytoczenie danych wskazanych we wniosku oraz dokonanie wszelkich uzgodnień. Natomiast w pozostałym zakresie decyzja zawiera wyłącznie lakoniczne stwierdzenie, również w zakresie istniejącej kolejki wąskotorowej. Pominięto zupełnie wyjaśnienie jakie to sieci biegną przez działkę skarżących i czy kolidują one czy też nie z nową inwestycją i czy w ogóle ona tam powstanie. Sąd zauważa, że przedmiot wniosku inwestora został określony jako budowa sieci a nie rozbudowa, przebudowa, modernizacja czy remont sieci już istniejącej na tym terenie. Zdaniem sądu, prawidłowa realizacja zasady prawdy obiektywnej i zasady przekonywania oraz zastosowanie przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w szczególności punktu 2 wymaga wskazania przez inwestora lokalnych uwarunkowań (analiza). Tymczasem żadne ustalenia w tym kierunku nie zostały poczynione w sprawie niniejszej. Nie wynika więc z rozstrzygnięć, czy ingerencja w prawo własności jaka nastąpi po zaakceptowaniu przebiegu sieci w zaproponowanym kształcie jest – w odniesieniu do działki skarżącego - konieczna i uzasadniona. Ponownie powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 272/16 wskazać należy, że w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze przyszłe skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, co decyduje o konieczności oceny, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich. Temu też służy analiza wymagana przepisem art. 53 ust. 3 u.p.z.p., która ma zidentyfikować i ujawnić okoliczności służące ocenie tej proporcji. Wadliwość jaką Sąd dostrzegł polega na niewyczerpującym rozpatrzeniu sprawy i niewyjaśnieniu przesłanki niezbędności przebiegu inwestycji oraz nieuzasadnieniu tego konkretnego przebiegu, który zaproponował inwestor. Sąd podziela tezę, iż decyzja lokalizacyjna nie ingeruje bezpośrednio w prawo własności oraz jest wstępnym etapem realizacji inwestycji. Nie można jednak oderwać przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej od zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), bowiem – jak wskazał NSA w sprawie II OSK 3149/17 – skutki decyzji wiążą się w konsekwencji z ograniczeniem lub pozbawieniem w przyszłości prawa własności nieruchomości w granicach wynikających z decyzji lokalizacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ustali i oceni wystąpienie przesłanki niezbędności realizacji spornej inwestycji w kształcie i przebiegu zaproponowanym przez inwestora, także w kontekście okoliczności ewentualnego nadmiarowego określenia jej zakresu przez wytyczenie przez działki skarżących. Wykazując przesłankę niezbędności dokona również organ pełnej analizy wynikającej z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wyjaśniając stronie dokonany wybór co do przebiegu inwestycji w istniejącym na tym terenie stanie prawnego i faktycznego jego zagospodarowania. Zrealizuje organ w ten sposób zasady podstawowe prowadzenia postępowania, w tym przede wszystkim zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.). Ich niezrealizowanie w uzasadnieniach wydanych decyzji (naruszenie art. 107 § 3 w związku z uprzednim naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) stanowi o istotnych wadach prawnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Ze względu na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że zarzuty skargi w znacznej mierze, nie dają się jednoznacznie zweryfikować i ocenić, tym bardziej, że dostrzeżone uchybienie z urzędu jest na tyle istotne, że wymagało uchylenia obu zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając koszty wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącej G. H., uiszczoną opłatę skarbową oraz wpis od skargi uiszczony przez skarżących.