II SA/Bk 236/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu oddala skargę II SA/Bk 236/12 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. prowadził postępowanie legalizacyjne dotyczące obiektu stalowo – aluminiowego wzniesionego przez Z. R. na działce nr [...] przy ul. K. M. w G. W postępowaniu przeprowadzono w dniu 10.05.2011 r. oględziny ustalając, że obiekt wzniesiono w 2008 r. bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia. Posiada on wymiary zewnętrzne 11 x 10 m, wysokość ścian 3, 90 m, wysokość w kalenicy 5, 96m. Wykonany został z blachy montowanej na wkręty, opartej na słupach aluminiowych mocowanych do posadzki za pomocą stopy stalowej przytwierdzonej do betonu śrubami. Dach wykonano z aluminium, jest pokryty plandeką namiotową PCV. Obiekt posiada dwie bramy przesuwne, wylewaną betonową posadzkę, jest wyposażony w instalację elektryczną oraz nawiew powietrza. Podczas oględzin inwestor oświadczył, że wzniósł obiekt jako tymczasowy, jest on wykorzystywany jako warsztat z pomieszczeniami socjalnymi i usługowymi. Wyjaśnił, że zamierza uzyskać pozwolenie na budowę nowego obiektu w tym samym miejscu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...].08.2011 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane wstrzymał prace budowlane przy budowie spornego obiektu wykorzystywanego jako warsztat mechaniki pojazdowej oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia do 30.11.2011 r.: zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, jak również do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami prawa oraz do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pouczono inwestora, że niewypełnienie powyższych obowiązków spowoduje wydanie decyzji o rozbiórce. W dniu 24.11.2011 r. do organu wpłynęło oświadczenie inwestora o rezygnacji z legalizacji obiektu z uwagi na brak środków finansowych na uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Decyzją z [...].01.2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakazał rozbiórkę obiektu nazwanego przez organ halą namiotowa, wykorzystywaną jako warsztat mechaniki pojazdowej na działkach nr [...] stanowiących własność Z. R. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że bezsporny był w sprawie fakt nieuzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę obiektu ani niedokonania zgłoszenia jego wzniesienia. Wyjaśnił, że w trakcie postępowania zobowiązano inwestora do obowiązków dokumentacyjnych, których ten nie wypełnił w terminie składając oświadczenie o rezygnacji z legalizacji, co obligowało organ do zastosowania sankcji w postaci nakazu rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. R. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156-158 k.p.a. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego jest w posiadaniu decyzji o warunkach zabudowy działek oraz decyzji środowiskowej dotyczącej rozbudowy warsztatu. Sporny obiekt ma charakter tymczasowy, miał okresowo poprawić warunki pracy w warsztacie. Inwestor wskazał, że zdecydował się na takie rozwiązanie, bowiem nie zgromadził jeszcze środków finansowych na wzniesienie stałego obiektu. Wskazał, że tymczasowy charakter obiektu powinien przesądzać o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 5.000 zł, a nie 350.000 zł. Zwrócił uwagę, że przepisy powinny być interpretowane na korzyść strony, czego w sprawie zaniechano oraz że organy nie reagują na inne przypadki samowoli budowlanej występujące w sąsiedztwie jego działki. Decyzją z [...].02.2012 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy jako zgodną z prawem. Organ odwoławczy dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustalił stan faktyczny identycznie jak Inspektor Powiatowy. Ocenił, że sporny obiekt nie ma charakteru tymczasowego, o czym świadczy zarówno czas jego funkcjonowania – od 2008 r., jak też rodzaj prowadzonej w nim działalności. Nie może być zaliczony do żadnej z kategorii obiektów budowlanych z art. 29 ust. 1 prawa budowlanego zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest również "halą namiotową", ale "obiektem o konstrukcji stalowo – aluminiowej pokrytym plandeką namiotową". Brak pozwolenia przed jego wzniesieniem skutkuje koniecznością oceny, że powstał w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy zaakceptował również jako zgodną z prawem zastosowaną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym procedurę legalizacyjną z art. 48 prawa budowlanego, a w szczególności nałożenie na inwestora obowiązków dokumentacyjnych i pouczenie, że w przypadku ich niezrealizowania nastąpi orzeczenie rozbiórki. Wskazał, że w przypadku stwierdzenia wzniesienia obiektu bez pozwolenia na budowę nadzór budowlany nie ma możliwości wyboru co do sposobu przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, której częścią jest ustalenie opłaty legalizacyjnej według obowiązujących przepisów, a nie uznaniowo. Przedmiotowa opłata nie jest karą, ale sposobem uniknięcia rozbiórki obiektu. Organ wyjaśnił również, że nie zwalnia inwestora z dopełnienia obowiązków poprzedzających rozpoczęcie inwestycji, w tym z uzyskania pozwolenia na budowę, zapewnienie wykonawcy co do warunków prawnych jej realizacji, a z obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej nie zwalnia trudna sytuacja finansowa strony. Sankcjonowanie rozbiórką niezalegalizowanej samowoli budowlanej ma również aspekt prewencyjny. Odnośnie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym w toku postępowania zwykłego, stąd rozpoznano odwołanie, a nie wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego Z. R. Przede wszystkim zakwestionował kwalifikację obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy ma on jego zdaniem charakter tymczasowy, niezwiązany trwale z gruntem, poddający się demontażowi i przeniesieniu. Wskazał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb legalizacji z art. 49 "b" ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego błędnie organ dokonał kwalifikacji obiektu uwzględniając rodzaj prowadzonej w nim działalności gospodarczej oraz rozmiary – 100 m2 powierzchni. Wskazał, że nie uwzględniono przedłożonych w trakcie postępowania warunków zabudowy oraz bezpodstawnie nazwano namiot obiektem budowlanym. Zdaniem skarżącego wysoka opłata legalizacyjna stanowi faktycznie karę. Przyznał, że z jego strony jedynym uchybieniem było niedokonanie zgłoszenia wzniesienia obiektu. Wskazał, że z działalności gospodarczej prowadzonej w obiekcie uzyskuje dochód, z którego utrzymuje rodzinę i pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz podkreślając brak możliwości zaliczenia obiektu do tymczasowych obiektów budowlanych według prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Sprawa dotyczy legalizacji obiektu wzniesionego przez inwestora samowolnie, który to fakt jest bezsporny, bo przyznany również przez skarżącego. Przedmiotem sporu była natomiast kwalifikacja obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę lub zwolnionego z tego obowiązku, a w następnej kolejności – wdrożenie prawidłowego trybu legalizacji. W ocenie sądu spór ten organy rozstrzygnęły prawidłowo kwestionując stanowisko skarżącego, jakoby obiekt miał charakter tymczasowy i był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 1623 z późn. zm.) tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z powyższej definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że tym, co odróżnia go od innych obiektów budowlanych jest albo czas użytkowania, albo trwałość jego związania z gruntem. Jak wskazał tutejszy sąd w wyroku z 27.01.2011 r. w sprawie II SA/Bk 563/10 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "obiekt budowlany tymczasowy ma bądź krótką trwałość użytkowania (krótszą od trwałości technicznej), bądź nie jest trwale związany z gruntem (...)". Sporny w sprawie niniejszej obiekt nie spełnia żadnej z wymienionych wyżej cech. Przede wszystkim sposób jego zamocowania w podłożu nosi cechy trwałego związania z gruntem, co potwierdzają zdjęcia wykonane podczas oględzin. W ocenie sądu wymienioną cechę trwałości należy rozumieć nie jako niemożliwość przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale należy ją mierzyć ilością sił i środków, jakie muszą być zaangażowane do takiego przeniesienia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że obiekt posiada betonową wylewaną posadzkę, do której przymocowano słupy podtrzymujące konstrukcję dachu i ścian oraz że słupy zamontowano na stalowych stopach przykręconych do posadzki. Pozwoliło to na osiągnięcie stabilności i trwałości konstrukcji mającej oparcie w podłożu, której demontaż wiąże się ze stosunkowo znacznym nakładem sił i środków. Nie bez znaczenia jest fakt, że na posadzce zamontowano urządzenia hydrauliczne do podnoszenia pojazdów. Trudno zaakceptować twierdzenie, że mamy do czynienia z doraźnym związaniem z gruntem. Również materiał dowodowy zaprzecza twierdzeniom skarżącego o tymczasowości obiektu. Wywodzi on zresztą tę cechę z zamiaru wzniesienia w jego miejscu innego obiektu, co nie jest wystarczające do przyjęcia, że mamy do czynienia z obiektem tymczasowym. Przedmiotowej tymczasowości zaprzecza konstrukcja – zapewniająca długotrwałą i stabilną ochronę pracowników i zamontowanego wewnątrz sprzętu choćby przed warunkami atmosferycznymi. Wbrew twierdzeniom skarżącego słusznie organy nadzoru budowlanego wskazały na rodzaj prowadzonej w obiekcie działalności i czas jej prowadzenia (od 2008 r.) jako argumenty wspierające (a nie przesądzające) wykluczenie jego tymczasowego charakteru. Tak scharakteryzowany obiekt, z uwagi na trwałość jego konstrukcji oraz zamocowania w gruncie, nie jest podobny do żadnego obiektu wskazanego w definicji tymczasowego obiektu budowlanego z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Jego cechy nie odpowiadają również cechom tymczasowych obiektów budowlanych, dla których ustawodawca przewidział konieczność dokonania zgłoszenia, wymienionym w art. 28 ust. 1 pkt 12 (tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu), w art. 28 ust. 1 pkt 24 (obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położone na terenie budowy, oraz barakowozy używane przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych), art. 28 ust. 1 pkt 25 (tymczasowe obiekty budowlane stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniące jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel). Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy tj. przypadków, w których wykluczono konieczność uzyskania takiego pozwolenia oraz dla których przewidziano konieczność dokonania zgłoszenia. Zdaniem sądu oceniany obiekt nie kwalifikuje się do żadnej z wymienionych wyżej kategorii. Co prawda wykazuje on pewne podobieństwo do budynku gospodarczego, jednak nawet jeśli hipotetycznie przyjąć taką kwalifikację, to jego powierzchnia około 100 m2 nie pozwala uznać go za objęty zwolnieniem od pozwolenia lub objęty obowiązkiem jedynie zgłoszenia (obiekty gospodarcze wymienione w art. 29 prawa budowlanego nie mogą przekraczać powierzchni 35 m2). Wykluczyć również należy zakwalifikowanie go jako obiektu małej architektury zdefiniowanego w art. 3 pkt 4 prawa budowlanego, nie ma bowiem wymaganych dla takich obiektów niewielkich rozmiarów. Przyznać należy rację skarżącemu, że cecha "niewielkości" ma charakter ocenny, jednak rodzaj obiektów wymienionych przez ustawodawcę jako niewielkie przy okazji definiowania obiektu małej architektury wyklucza jakiekolwiek podobieństwo rozmiaru ocenianego obiektu warsztatu z tymi wymienionymi we wskazanym przepisie jako kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Również wykluczyć należy zakwalifikowanie spornego warsztatu jako budowli, a to ze względu na odmienność jego cech – zbliżonych raczej do budynku – od cech budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, w tym budowli zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymienionych w art. 29 ust. 1 prawa budowlanego. Stąd też zgodna z prawem jest ocena zawarta w zaskarżonej decyzji o konieczności uzyskania przez sporny obiekt pozwolenia na budowę przed jego wzniesieniem. W konsekwencji organ trafnie wszczął postępowanie na podstawie art. 48 prawa budowlanego umożliwiając tym samym stronie zalegalizowanie obiektu, w tym zobowiązując do przedłożenia stosownych dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora, który sam decyduje czy jej się podda, czy z niej zrezygnuje. W sprawie niniejszej oświadczenie inwestora z 25.11.2011 r. o rezygnacji z legalizacji zostało złożone z pełną świadomością konsekwencji w postaci nakazania rozbiórki. W postanowieniu z [...].08.2011 r. zobowiązującym do złożenia wymaganych prawem dokumentów pouczono go w tym przedmiocie. W takiej sytuacji przepisy prawa budowlanego nie pozostawiają organom wyboru co do sposobu zakończenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego w przypadku niespełnienia obowiązków dostarczenia dokumentacji procesu budowlanego – organ nakazuje rozbiórkę. Zastosowanie tego przepisu było więc, w ocenie sądu, w sprawie niniejszej w pełni uzasadnione. Na marginesie zaznaczyć należy, że przedmiotowa kwalifikacja determinowała również sposób ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, która – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie jest karą, ale stosuje się do niej przepisy dotyczące kar, jak stanowi o tym art. 49 ust. 2 prawa budowlanego. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia sytuacji finansowej strony, braku wiedzy co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, nieuwzględnieniu przez organy posiadania decyzji środowiskowej i o warunkach zabudowy oraz bezczynności organu w likwidowaniu innych samowoli budowlanych istniejących w sąsiedztwie działki skarżącego. Zauważyć należy, że decydując o wybudowaniu obiektu lub podjęciu innych robót budowlanych to na inwestorze ciąży obowiązek dopełnienia wymaganych prawem formalności w postaci dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Informacji w tym zakresie, w wypadku wątpliwości, można oczekiwać od organów administracji architektoniczno – budowlanej, które wydają pozwolenia i przyjmują zgłoszenia. Również sytuacja finansowa strony nie może usprawiedliwiać samowoli budowlanej. Odnośnie posiadania decyzji o warunkach zabudowy to – niezależnie od kwestii ewentualnej jej aktualności - wskazać należy, że w postanowieniu z [...].08.2011 r. wymieniono kilka rodzajów dokumentów, które należało przedstawić, a dokument potwierdzający zgodność inwestycji z przepisami planistycznymi był tylko jednym z nich. Prawidłowo również organ II instancji załatwił w trybie odwoławczym pismo z 16.01.2012 r. zatytułowane "Odwołanie", ale zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Jest to prawidłowy tryb procedowania odnośnie zgłoszonego w postępowaniu miedzyinstancyjnym wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Jak wskazał NSA w wyroku z 14.02.2007 r., II GSK 290/06 "uznanie przez organ odwoławczy, że strona zrezygnowała z odwołania i dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania, ponieważ nieprofesjonalnie użyła w środku odwoławczym stwierdzenia, że domaga się unieważnienia decyzji, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a." (CBOSA). W tych okolicznościach zaskarżoną decyzję należało ocenić jako zgodną z prawem, co powodowało obowiązek oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.