II SA/Bk 237/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. J. S., A. S., M. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących W. J. S., A. S., M. S. i A. S. kwotę 376 (trzysta siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 40 uchwały nr XXXV/303/06 Rady Gminy Suwałki z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi O. w Gminie Suwałki (Dz. U. Woj. Podl. nr 204, poz. 1988) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami ewidencyjnymi 247, 278, 285 położonych w miejscowości O. gmina Suwałki w wysokości 2.526,88 zł. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 18 kwietnia 2007 r., przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 czerwca 2006 r., W. J. S. i A. S., M. S. i A. S., J. D. i A. D. zbyli aktem notarialnym przedmiotowe działki oraz udział wynoszący 15/100 w działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 290, również położonej w miejscowości O. (dowód: akt notarialny Repertorium A nr [...]). W związku z powyższą sprzedażą Wójt Gminy S. stwierdził, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki określone w art. 36 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w z związku z tym ustalił jednorazową opłatę planistyczną, do zapłaty której zobowiązał solidarnie w/w. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że na dzień uchwalenia planu miejscowego z dnia 29 czerwca 2006 r. zbyta nieruchomość była w użytkowaniu rolniczym, a po jego uchwaleniu jest terenem istniejących upraw polowych i pastwisk przeznaczonych na projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacji indywidualnej z dopuszczeniem realizacji zabudowy pensjonatowej. W okresie obowiązywania poprzedniego panu zagospodarowania przestrzennego Gminy Suwałki zatwierdzonego uchwałą nr IV/17/94 Rady Gminy w Suwałkach z dnia 10 listopada 1994 r. (Dz. U. Woj. Suw. nr 40, poz. 306), który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. do uchwalenia aktualnie obowiązującego planu przedmiotowa nieruchomość nie zyskała cech nieruchomości budowlanej, tj. nie dokonano zmiany klasyfikacji gruntów z rolnych na budowlane ani nie poczyniono na niej żadnych nakładów inwestycyjnych. Opłata planistyczna została wymierzona w wysokości 30% z kwoty 8.422,95 zł (§ 40 planu z dnia 29 czerwca 2006 r.). Nie naliczono przy tym opłaty planistycznej od działki numer ewidencyjny 290 uznając, że w tym przypadku nie nastąpił wzrost jej wartości. Odwołanie od tej decyzji wnieśli zobowiązani do zapłaty opłaty planistycznej i zarzucili naruszenie przepisów procesowych art. 10, 7, 77, 80 i 107 kpa a także przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości oraz poprzez pominięcie zasad ustalania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości a w szczególności pominięcie przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie z 1994 r. i wpływu zmiany planów na jej wartość. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z obowiązkiem sporządzenia nowej ekspertyzy dotychczasowej wartości nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ I instancji pominął fakt, iż przedmiotowa nieruchomość w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miała przeznaczenie pod budownictwo letniskowe i jednorodzinne. Zdaniem odwołujących gmina żąda opłaty planistycznej tylko dlatego, że został opracowany nowy plan a nie ze względu na stan faktyczny. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w sprawie nie została zachowana ciągłość regulacji planistycznych, albowiem przez ponad dwa i pół roku na przedmiotowym terenie nie obowiązywał żaden plan zagospodarowani przestrzennego. Poprzedni plan miejscowy z dnia 10 listopada 1994 r. wraz z Koncepcją programowo – przestrzenna będącą integralną częścią tego planu przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. a nowy plan wszedł w życie 11 września 2006 r. Organ opierając się na orzecznictwie tut. Sądu stwierdził, że w takiej sytuacji należy oceniać łącznie wpływ obu "zdarzeń planistycznych" (uchwalenie nowego planu i wygaśniecie starego planu) na wartość zbywanej nieruchomości a następnie porównać przeznaczenie nieruchomości w nowym planie z wartością uwzględniającą faktyczny sposób jej wykorzystania przed uchwaleniem tego planu. Dokując analizy porównawczej podano, że według planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. przedmiotowa nieruchomość była położona na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 24 UT/UTL/MN, który przeznaczony był pod projektowane usługi turystyczne, wypoczynku codziennego, świątecznego budownictwa letniskowego i jednorodzinnego. Z zapisu tego wynika, że dla przedmiotowego terenu opracowana była koncepcja programowo - przestrzenna. Koncepcja ta obejmowała również wskazane działki. Znajdowały się one w konturze oznaczonym symbolem 12 UT, który według opisu części tekstowej koncepcji określono jako "Teren projektowanych usług turystycznych o wysokim standardzie np. hotel wyposażony w sale bankietowe i konferencyjne oraz w zaplecze odnowy biologicznej, położony częściowo w strefie ochronnej jeziora Krzywe i rzeki Szwajcarki. Laski i dolesienia objęte omawianym obszarem powinny podlegać zabiegom pielęgnacyjnym, polegającym m.in na: usuwaniu uszkodzonego drzewostanu i nasadzeniach zgodnych z siedliskiem". Ustalona w operacie szacunkowym wartość rynkowa tej nieruchomości wg stanu przed wygaśnięciem w/w planu wyniosła 66.733 zł. Następnie stwierdzono, że w okresie braku regulacji planistycznej działki faktycznie miały charakter rolniczo – leśny. Wartość tych działek w operacie został określona na kwotę 67.745 zł. W uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 czerwca 2006 r. teren przedmiotowych działek położony jest w konturze 10 MN/ML. Zgodnie z §30 uchwały dla terenów oznaczonych tym symbolem ustalono przeznaczenie podstawowe - jako tereny istniejących upraw polowych i pastwisk przeznaczone na projektowaną zabudowę jednorodzinną i rekreacji indywidualnej oraz przeznaczenie dopuszczalne na realizację zabudowy pensjonatowej. Rzeczoznawca przyjął do wyceny również udział wynoszący 15/100 w działce nr 290 stanowiącą drogę gminną, jednakże z uwagi na fakt, iż nie wystąpił w tym przypadku wzrost jej wartości nie miało to wpływu na wartość analizowanych działek. Wartość nieruchomości oszacowana po uchwaleniu planu wyceniona została na kwotę 76.200 zł. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że wartość nieruchomości wskutek wygaśnięcia planu miejscowego uległa wzrostowi a uchwalenie nowego planu spowodowało kolejny wzrost ich wartości. Dlatego też organ I instancji zasadnie wymierzył jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu za zasadny uznano jedynie zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa przyjęto przy tym, że uchybienie to nie miało bezpośredniego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Decyzję tę, w skardze do sądu administracyjnego, zakwestionowali zobowiązani do uiszczenia opłaty planistycznej, przy czym skargi A. D. i J. D. została odrzucono (postanowienie z dnia 30 października 2008 r. k 30 akt), w związku z czym z mocy prawa stali się oni uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 2 i 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa i nieuzasadnione różnicowanie ich sytuacji prawnej w podobnych stanach faktycznych polegające na tym, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sugeruje ustalanie wzrostu wartości nieruchomości między jej wartością bezpośrednio poprzedzającą uchwalenie aktualnego planu, - art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez oparcie rozstrzygnięcia o operat oszacowania nieruchomości, który nieuwzględnia stanu prawnego nieruchomości podczas obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., - art. 77 i 80 kpa poprzez nierzetelne rozpatrzenie i ocenę zebranego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie zarzutów do ekspertyzy biegłego, zgłaszanych przez strony, dotyczących także uwzględnienia przeznaczenia spornej działki w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż wartość nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja, wzrosła w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wartość nieruchomości nie wzrosła z tego powodu, - art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie zasad ustalania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, a w szczególności pominięcie przeznaczenia spornej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie z 1994 r. i wpływu na jej wartość zmian planów. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. poparł skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do głównego zarzutu skargi dotyczącego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. podano, że w tekście planu znajduje się następujący zapis: "Na części terenu wsi opracowana jest koncepcja programowo – przestrzenna, której ustalenia przyjmuje się w tym planie, pod warunkiem uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej". Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w czasie obowiązywania tego planu następowało w trybie decyzji organów administracji stopnia podstawowego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W ocenie organu koncepcja ta w świetle zapisów w planie ma charakter planu zagospodarowania przestrzennego, w której przedmiotowe działki nie były przeznaczone pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zainicjowanej pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2 i 32 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy. Wyrokiem z dnia z dnia 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wskazanym w pytaniu prawnym jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W związku z ustaniem przyczyny zawieszenia postępowania sądowego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zostało ono podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Wyrokiem z dnia 09 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 01 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego rzutuje na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Normy przepisów art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 ustawy pozostają w integralnym, logicznym w związku z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy upoważnia organ gminy do pobrania jednorazowej opłaty z tytułu zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą. Natomiast przepis art. 37 ust. 1 ustawy określa, na czym polega wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten – według przepisu – stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnianiu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W rozpoznawanej sprawie, ustalając wysokość opłaty planistycznej organy dokonały (opierając się zresztą na stanowisku prezentowanym przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Bk 367/06) ustaleń wartości nieruchomości przy uwzględnieniu ich przeznaczenia w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Następnie zaś ustalono wartość nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykonywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu, a także przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr XXXV/303/06 rady Gminy Suwałki z dnia 29 czerwca 2006 r. Ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło więc również przy uwzględnieniu kryterium faktycznego jej wykorzystania, w okresie pomiędzy obowiązywaniem obu planów, co może budzić wątpliwości co do legalności zaskarżonej decyzji w świetle tezy przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jak stwierdzają komentatorzy art. 145 "a" Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczenie o niezgodności ustawy z Konstytucją "powoduje, że w sprawie powstaje nowy stan faktyczny, którego ustalenie powinno być przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, W-wa 2006, s. 660). W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji znajdują się informacje co do przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, o sposobie faktycznego wykorzystania nieruchomości w czasie braku planu oraz o ich przeznaczeniu w planie miejscowym z dnia 29 czerwca 2006 r. Informacje o przeznaczeniu nieruchomości w obu planach nie mają wszakże charakteru ustaleń, będących podstawą faktyczną rozstrzygnięcia, czy przeznaczenie nieruchomości w obu planach "zostało określone tak samo". Ustalenie tożsamości przeznaczenia nieruchomości w obu planach, bądź braku tej tożsamości, rzutować będzie na sposób zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem przeznaczenie nieruchomości o obu planach poprzednio i obecnie obowiązującym, zostanie ocenione jako tożsame, to – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – wzrost wartości nieruchomości nie może być odnoszony do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu aktualnie obowiązującego. Wymagane ustalenia są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i winny być dokonane przez organy administracji publicznej, albowiem Sąd nie może zastępować organów i dokonywać samodzielnych ustaleń i ocen. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją (art. 145 "a" 1 K.p.a.). W sytuacji zaś, gdy Sąd administracyjny stwierdzi wystąpienie którejś z przesłanek wznowienia postępowania, określonych w przepisach art. 145 § 1 oraz art. 145 § 1 "a" K.p.a., jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny rozstrzygnąć kwestię ewentualnego ustalenia opłaty planistycznej, po uprzednim dokonaniu ustaleń i oceny, czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 01 stycznia 1995 r. oraz w nowym planie uchwalonym dnia 29 czerwca 2006 r. "zostało określone tak samo". Dokonując porównań zapisów planistycznym organy winny mieć na uwadze, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Suwałkach z dnia 10 listopada 1994 r. został uchwalony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która przewidywała sporządzenie dla obszaru miasta gminy (miasta i gminy) planów miejscowych jako planów ogólnych i szczegółowych (art. 26 i 27 ustawy). Nadto ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. przewidywała możliwość sporządzenia odrębnych planów zagospodarowania przestrzennego (planów obszarów funkcjonalnych) dla obszarów wyodrębniających się ze względu na spełnienie szczegółowych funkcji gospodarczych, społecznych, kulturalnych lub przyrodniczo-środowiskowych (art. 7 ust. 2 ustawy). Wskazany system ówczesnych instrumentów planistycznych organy winny mieć na uwadze w szczególności przy ocenie charakteru prawnego i mocy obowiązującej: "Koncepcji programowo przestrzennej zagospodarowania terenów rekreacyjno-wypoczynkowych", na którą powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.-