II SA/Bk 238/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. J. S., A. S., M. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących W. J. S., A. S., M. S. i A. S. kwotę 508 (pięćset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 40 uchwały nr XXXV/303/06 Rady Gminy Suwałki z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi O. w Gminie Suwałki (Dz. U. Woj. Podl. nr 204, poz. 1988) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami ewidencyjnymi 237, 242, 243 położonych w miejscowości O. gmina Suwałki w wysokości 5.848,91 zł. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 28 maja 2007 r., przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 czerwca 2006 r., W. J. S. i A. S., M. S. i A. S., J. D. i A. D. zbyli aktem notarialnym przedmiotowe działki oraz udział wynoszący 15/45 w działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 289, również położonej w miejscowości O. (dowód: akt notarialny Repertorium A nr [...]). W związku z powyższą sprzedażą, Wójt Gminy S. stwierdził, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki określone w art. 36 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w z związku z tym ustalił jednorazową opłatę planistyczną, do zapłaty której zobowiązał solidarnie w/w. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że na dzień uchwalenia planu miejscowego z dnia 29 czerwca 2006 r. zbyta nieruchomość była w użytkowaniu rolniczym, a po jego uchwaleniu jest terenem istniejących upraw polowych i pastwisk przeznaczonych na projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacji indywidualnej z dopuszczeniem realizacji zabudowy pensjonatowej. W okresie obowiązywania poprzedniego panu zagospodarowania przestrzennego Gminy Suwałki zatwierdzonego uchwałą nr IV/17/94 Rady Gminy w Suwałkach z dnia 10 listopada 1994 r. (Dz. U. Woj. Suw. nr 40, poz. 306), który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. do uchwalenia aktualnie obowiązującego planu przedmiotowa nieruchomość nie zyskała cech nieruchomości budowlanej, tj. nie dokonano zmiany klasyfikacji gruntów z rolnych na budowlane ani nie poczyniono na niej żadnych nakładów inwestycyjnych. Opłata planistyczna została wymierzona w wysokości 30% z kwoty 17.663,73 zł dla działek nr 242, 243 i części działki nr 237 oraz w wysokości 10 % z kwoty 5.498,03 dla części działki nr 237 (§ 40 planu z dnia 29 czerwca 2006 r.). Nie naliczono przy tym opłaty planistycznej od działki nr 289 uznając, że nie nastąpił wzrost jej wartości. Odwołanie od tej decyzji wnieśli zobowiązani do zapłaty opłaty planistycznej i zarzucili naruszenie przepisów procesowych art. 10, 7, 77, 80 i 107 kpa a także przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości oraz poprzez pominięcie zasad ustalania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości a w szczególności pominięcie przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie z 1994 r. i wpływu zmiany planów na jej wartość. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z obowiązkiem sporządzenia nowej ekspertyzy dotychczasowej wartości nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ I instancji pominął fakt, iż przedmiotowa nieruchomość w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miała przeznaczenie pod budownictwo letniskowe i jednorodzinne. Zdaniem odwołujących gmina żąda opłaty planistycznej tylko dlatego, że został opracowany nowy plan a nie ze względu na stan faktyczny. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu podano, że w sprawie nie została zachowana ciągłość regulacji planistycznych, albowiem przez ponad dwa i pół roku na przedmiotowym terenie nie obowiązywał żaden plan zagospodarowani przestrzennego. Poprzedni plan miejscowy z dnia 10 listopada 1994 r. wraz z Koncepcją programowo – przestrzenną będącą integralną częścią tego planu przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. a nowy plan wszedł w życie 11 września 2006 r. Organ opierając się na orzecznictwie tut. Sądu stwierdził, że w takiej sytuacji należy oceniać łącznie wpływ obu "zdarzeń planistycznych" (uchwalenie nowego planu i wygaśniecie starego planu) na wartość zbywanej nieruchomości a następnie porównać przeznaczenie nieruchomości w nowym palnie z wartością uwzględniającą faktyczny sposób jej wykorzystania przed uchwaleniem tego planu. Dokując analizy porównawczej podano, że według planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. przedmiotowa nieruchomość była położona na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 24 UT/UTL/MN, który przeznaczony był pod projektowane usługi turystyczne, wypoczynku codziennego, świątecznego budownictwa letniskowego i jednorodzinnego. Z zapisu tego wynika, że dla przedmiotowego terenu opracowana była koncepcja programowo -przestrzenna. Koncepcja ta obejmowała również wskazane działki. Znajdowały się one w konturze oznaczonym symbolem 11 UT, który według opisu części tekstowej koncepcji określono jako "Teren projektowanych usług turystycznych ogólnodostępnych typu: gastronomia (np. bar bistro, kawiarnia, restauracja) usługi towarzysko – rozrywkowe (np. klub, dyskoteka). Laski i dolesienia objęte omawianym obszarem powinny podlegać zabiegom pielęgnacyjnym, polegającym m.in na: usuwaniu uszkodzonego drzewostanu i nasadzeniach zgodnych z siedliskiem". Ustalona w operacie szacunkowym wartość rynkowa tej nieruchomości wg stanu przed wygaśnięciem w/w planu wyniosła 117.605 zł. Następnie stwierdzono, że w okresie braku regulacji planistycznej działki faktycznie miały charakter rolniczo – leśny. Wartość tych działek w operacie został określona na kwotę 120.236 zł. W uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 czerwca 2006 r. teren przedmiotowych działek położony jest w konturze 10 MN/ML natomiast część działki nr 237 na powierzchni 0,1523 ha (3ZL) stanowią lasy i zadrzewienia. Zgodnie z § 30 uchwały dla terenów oznaczonych tym symbolem ustalono przeznaczenie podstawowe - jako tereny istniejących upraw polowych i pastwisk przeznaczone na projektowaną zabudowę jednorodzinną i rekreacji indywidualnej oraz przeznaczenie dopuszczalne na realizację zabudowy pensjonatowej. Rzeczoznawca przyjął do wyceny również udział wynoszący 15/45 w działce nr 289 stanowiącą drogę wewnętrzną, jednakże z uwagi na fakt, iż nie wystąpił w tym przypadku wzrost jej wartości nie miało to wpływu na wartość analizowanych działek. Wartość nieruchomości oszacowana po uchwaleniu planu wyceniona została na kwotę 143.400 zł. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że wartość nieruchomości wskutek wygaśnięcia planu miejscowego uległa wzrostowi a uchwalenie nowego planu spowodowało kolejny wzrost ich wartości. Dlatego też organ I instancji zasadnie wymierzył jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu za zasady uznano jedynie zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa przyjęto przy tym, że uchybienie to nie miało bezpośredniego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Decyzję tę do sądu administracyjnego zakwestionowali zobowiązani do uiszczenia opłaty planistycznej, przy czym skarga A. D. i J. D. została odrzucono (postanowienie z dnia 30 października 2008 r. k 30 akt), w związku z czym z mocy prawa stali się oni uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 2 i 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa i nieuzasadnione różnicowanie ich sytuacji prawnej w podobnych stanach faktycznych polegające na tym, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sugeruje ustalanie wzrostu wartości nieruchomości między jej wartością bezpośrednio poprzedzającą uchwalenie aktualnego planu, - art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez oparcie rozstrzygnięcia o operat oszacowania nieruchomości, który nieuwzględnia stanu prawnego nieruchomości podczas obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., - art. 77 i 80 kpa poprzez nierzetelne rozpatrzenie i ocenę zebranego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie zarzutów do ekspertyzy biegłego, zgłaszanych przez strony, dotyczących także uwzględnienia przeznaczenia spornej działki w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż wartość nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja, wzrosła w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wartość nieruchomości nie wzrosła z tego powodu, - art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie zasad ustalania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, a w szczególności pominięcie przeznaczenia spornej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie z 1994 r. i wpływu na jej wartość zmian planów. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. poparł skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do głównego zarzutu skargi dotyczącego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. podano, że w tekście planu znajduje się następujący zapis: "Na części terenu wsi opracowana jest koncepcja programowo – przestrzenna, której ustalenia przyjmuje się w tym planie, pod warunkiem uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej". Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w czasie obowiązywania tego planu następowało w trybie decyzji organów administracji stopnia podstawowego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W ocenie organu koncepcja ta w świetle zapisów w planie ma charakter planu zagospodarowania przestrzennego, w której przedmiotowe działki nie były przeznaczone pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zainicjowanej pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2 i 32 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy. Wyrokiem z dnia z dnia 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wskazanym w pytaniu prawnym jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W związku z ustaniem przyczyny zawieszenia postępowania sądowego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zostało ono podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Wyrokiem z dnia 09 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 01 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego rzutuje na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Normy przepisów art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 ustawy pozostają w integralnym, logicznym w związku z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy upoważnia organ gminy do pobrania jednorazowej opłaty z tytułu zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą. Natomiast przepis art. 37 ust. 1 ustawy określa, na czym polega wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten – według przepisu – stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnianiu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W rozpoznawanej sprawie, ustalając wysokość opłaty planistycznej organy dokonały (opierając się zresztą na stanowisku prezentowanym przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Bk 367/06) ustaleń wartości nieruchomości przy uwzględnieniu ich przeznaczenia w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Następnie zaś ustalono wartość nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykonywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu, a także przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr XXXV/303/06 rady Gminy Suwałki z dnia 29 czerwca 2006 r. Ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło więc również przy uwzględnieniu kryterium faktycznego jej wykorzystania, w okresie pomiędzy obowiązywaniem obu planów, co może budzić wątpliwości co do legalności zaskarżonej decyzji w świetle tezy przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jak stwierdzają komentatorzy art. 145 "a" Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczenie o niezgodności ustawy z Konstytucją "powoduje, że w sprawie powstaje nowy stan faktyczny, którego ustalenie powinno być przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, W-wa 2006, s. 660). W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji znajdują się informacje co do przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, o sposobie faktycznego wykorzystania nieruchomości w czasie braku planu oraz o ich przeznaczeniu w planie miejscowym z dnia 29 czerwca 2006 r. Informacje o przeznaczeniu nieruchomości w obu planach nie mają wszakże charakteru ustaleń, będących podstawą faktyczną rozstrzygnięcia, czy przeznaczenie nieruchomości w obu planach "zostało określone tak samo". Ustalenie tożsamości przeznaczenia nieruchomości w obu planach, bądź braku tej tożsamości, rzutować będzie na sposób zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem przeznaczenie nieruchomości o obu planach poprzednio i obecnie obowiązującym, zostanie ocenione jako tożsame, to – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – wzrost wartości nieruchomości nie może być odnoszony do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu aktualnie obowiązującego. Wymagane ustalenia są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i winny być dokonane przez organy administracji publicznej, albowiem Sąd nie może zastępować organów i dokonywać samodzielnych ustaleń i ocen. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją (art. 145 "a" 1 K.p.a.). W sytuacji zaś, gdy Sąd administracyjny stwierdzi wystąpienie którejś z przesłanek wznowienia postępowania, określonych w przepisach art. 145 § 1 oraz art. 145 § 1 "a" K.p.a., jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny rozstrzygnąć kwestię ewentualnego ustalenia opłaty planistycznej, po uprzednim dokonaniu ustaleń i oceny, czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 01 stycznia 1995 r. oraz w nowym planie uchwalonym dnia 29 czerwca 2006 r. "zostało określone tak samo". Dokonując porównań zapisów planistycznym organy winny mieć na uwadze, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Suwałkach z dnia 10 listopada 1994 r. został uchwalony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która przewidywała sporządzenie dla obszaru miasta gminy (miasta i gminy) planów miejscowych jako planów ogólnych i szczegółowych (art. 26 i 27 ustawy). Nadto ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. przewidywała możliwość sporządzenia odrębnych planów zagospodarowania przestrzennego (planów obszarów funkcjonalnych) dla obszarów wyodrębniających się ze względu na spełnienie szczegółowych funkcji gospodarczych, społecznych, kulturalnych lub przyrodniczo-środowiskowych (art. 7 ust. 2 ustawy). Wskazany system ówczesnych instrumentów planistycznych organy winny mieć na uwadze w szczególności przy ocenie charakteru prawnego i mocy obowiązującej: "Koncepcji programowo przestrzennej zagospodarowania terenów rekreacyjno-wypoczynkowych", na którą powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.-