II SA/Bk 238/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi M. D. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego K. D. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Cz. decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą K. D. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym J. D., który jest bratem dziadka ( nieżyjącego) K. D. Organ I instancji wydając opisaną na wstępie decyzję stwierdził, że ubiegający się o zasiłek nie spełnia warunku określonego w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem J. D. W odwołaniu K. D. podniósł, że jest jedyną bliską osobą mogącą opiekować się bratem dziadka, który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, wymaga pomocy w codziennej egzystencji, nie ma wstępnych ani zstępnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Posiada jednego brata, który nie może być opiekunem, gdyż nadużywa alkoholu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, związane jest z istnieniem obowiązku alimentacyjnego świadczeniobiorcy wobec osoby wymagającej opieki, który zgodnie z art. 128 k.r.o. obciąża krewnych w linii prostej. Wskazanie, że nikt z rodziny nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym nie jest w świetle ww. przepisów wystarczającym powodem do przyznania przedmiotowego świadczenia. K. D. jako dalszy krewny, nie spełnia warunków przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący zarzucił decyzji SKO naruszenie art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7 i 8 k.p.a. Przedstawił stan zdrowia brata dziadka wskazując, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji. Skarżący jest jedyną osobą z rodziny, która się nim opiekuje. Skarżący stwierdził, że nie znajduje zrozumienia w organach administracji i nielogicznym byłoby zaprzestanie opieki i obarczenie nią Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j.Dz. U. z 2013 r. , poz. 1456 ze zm.). Stosownie do treści powołanego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy dalszy krewny może uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą, pozostającą w związku rodzinnym. W ocenie Sądu, takiej możliwości nie ma w świetle obowiązującego prawa. Stosowanie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia (art. 131 k.r.o.). W świetle przedstawionych regulacji, nie budzi wątpliwości, że skarżący nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem brata dziadka. Przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wprowadzając ograniczenie w odniesieniu do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść powołanego artykułu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie zawartej w tym przepisie normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Dodatkowo należy podnieść, że dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla stosowania prawa przez sądy administracyjne. Przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (które obecnie zostało zastąpione m.in. specjalnym zasiłkiem opiekuńczym) był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Nie ma podstaw aby dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych dotyczącego obowiązku alimentacyjnego, powstałego na tle regulacji odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego, nie uwzględniać w sprawach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to, wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), uzupełniające dotychczasowy katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, funkcjonującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. Warunek zobowiązania do alimentacji nie uległ zaś zmianie (stanowił o nim art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r.). W świetle powyższego aktualność zachowuje pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 5/13, zgodnie z którym osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. NSA w powołanej wyżej uchwale stwierdził, że dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich, a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Podkreślono, że żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. W powyższej uchwale uznano ponadto za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Uznając, że pominięcie osób nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i spełniających inne wymogi z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny mógł co najwyżej, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Mając na uwadze powołane wyroki Trybunału Konstytucyjnego brak było podstaw do wystąpienia z takim pytaniem prawnym. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela, należało uznać, że w świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Skarżący w stosunku do J. D. nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a zatem nie może uzyskać specjalnego zasiłku opiekuńczego, niezależnie od tego, czy jak podnosi, jest jedyną bliską osobą mogącą się nim opiekować. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu na zasadzie prawa pomocy orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 ppsa oraz paragraf 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i paragraf 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).