II SA/Bk 24/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Naczelnik Urzędu Celnego w S. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 130 § 3 pkt 1 kpa oraz art. 42 ust. 1, art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i pkt 4.3. załącznika do w/w ustawy oraz § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, nałożył na spółkę W. Sp. z o.o. z siedzibą w B. karę pieniężną w kwocie 1000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jak wynika z akt sprawy dokonana w dniu 7 sierpnia 2007 r. przez funkcjonariuszy Izby Celnej w B. kontrola dokumentów związanych z wykonywaniem przewozu drogowego środkiem transportu należącym do Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. wykazała, iż kierowca posiadał roczną kartę opłaty PL Seria i Nr [...], przedziurkowaną z datą 20 marca 2007 r., jednakże jej odcinek kontrolny był niewypełniony w polu przeznaczonym na wpis numeru rejestracyjnego. Brak zaś wpisu numeru rejestracyjnego na odcinku kontrolnym karty, zgodnie z § 4 ust.3 pkt 1 w/w rozporządzenia, świadczy o jej nieprawidłowym wypełnieniu. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i nie była przedmiotem odwołania. W dniu 7 września 2009 r. spółka W. Sp. z o.o. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wspomnianej wyżej decyzji ostatecznej. W złożonym wniosku strona zarzuciła wydanej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez uznanie, że nie wpisanie na karcie opłaty numeru rejestracyjnego pojazdu uprawnia organ do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu podkreślono, że strona naruszyła, co prawda warunki transportu przewidziane w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, ale żaden przepis ustawy o transporcie drogowym, w szczególności powołany art. 92, nie pozwala w takim wypadku nakładać kary. Na potwierdzenie tezy o nielegalności nałożenia na wykonującego transport kary pieniężnej w warunkach braku ustawowej podstawy karania, strona powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o sygn. akt III SA/Lu 183/09. Dyrektor Izby Celnej w B. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia [...] września 2007 r., a następnie decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa należy rozumieć taką sytuację, kiedy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Odnosząc się do zarzutów strony organ wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie pkt 4.3. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli (7 sierpnia 2007r.), przewidującego karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełniona kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych w wysokości 1000 zł. W myśl, bowiem z art. 92 ust. 4 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do w/w ustawy. Ustosunkowując się natomiast do powołanego we wniosku wyroku WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 183/09, organ w pierwszej kolejności przypomniał zasadę, iż wyrok wiąże stronę i sąd, który orzeczenie wydał, wyrok prawomocny ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skarga stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Dalej organ stwierdził, że wskazany wyrok zapadł w innym stanie faktycznym, ponieważ w trakcie kontroli kierowca nie posiadał winiety samoprzylepnej i na tej podstawie została nałożona na niego kara pieniężna w kwocie 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Końcowo organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem w decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona, prawidłowo zostały przytoczone przepisy obowiązującego prawa stanowiące podstawę jej wydania, a treść decyzji nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z treścią tych przepisów. Na skutek wniesionego przez stronę skarżącą odwołania, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uzupełniająco stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do nałożenia kary pieniężnej w warunkach braku ustawowej podstawy karania, albowiem załącznik do ustawy o transporcie drogowym przewiduje w Lp. 4.3. karę w wysokości 1000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. Co prawda, co należy rozumieć pod pojęciem karty nieprawidłowo wypełnionej, określa § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za transport po drogach krajowych, tym niemniej to załącznik do w/w ustawy określa rodzaje naruszeń skutkujących nałożeniem kary pieniężnej w określonej wysokości. Taki zaś stan prawny nie daje podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie kara została nałożona na stronę bez ustawowej podstawy karania, a jedynie za naruszenie przepisów rangi podustawowej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Dyrektorowi Izby Celnej w B. do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów: art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że nie wpisanie na karcie opłaty numeru rejestracyjnego pojazdu uprawnia organ do nałożenia kary pieniężnej w nim przewidzianej, oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy, pomimo obszernego uzasadnienia swojej decyzji, nadal nie wskazał ustawowej postawy prawnej, która upoważniała Naczelnika Urzędu Celnego w S. do nałożenie kary. Przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym jasno stanowi, że kara przewidziana ustawą należy się wyłącznie za złamanie przepisów ustawy, skoro zatem skarżący naruszył warunki przewidziane w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r., tym samym organ nie miał ustawowego upoważnienia do nałożenia takiej kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Na wstępie należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wspomniane wyżej kryteria stwierdził, że odpowiada ona prawu, tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35). W konsekwencji, w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych dla postępowania o stwierdzenie nieważności, a to oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 30). Domniemanie ważności decyzji administracyjnej może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury albo przez uchylenie decyzji jako nieważnej albo też przez stwierdzenie jej nieważności. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności zawarte są w wyliczeniu wyczerpującym art. 156 § 1 Kpa. Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] września 2007r. argumentując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego organ nie miał ustawowego upoważnienia do nałożenia kary pieniężnej, albowiem jak stanowi przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym, kara przewidziana ustawą należy się wyłącznie za złamanie przepisów ustawy, tymczasem skarżący naruszył jedynie warunki transportu przewidziane w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach publicznych, a nie w ustawie. Mając na uwadze ramy wniosku skarżącego oraz opisany wyżej zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Dyrektor Izby Celnej w B. zobowiązany był w przedmiotowej sprawie do oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] września 2007r. znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa, oraz czy nie pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do jej wydania w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenia prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w niej pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana, lub które uprawniały organ do wydania tej decyzji. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza, że nie może to być jakiekolwiek, błahe naruszenie normy prawnej, lecz musi być to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub tez ich odmówiono (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 339/89, ONSA 1989, w 1, poz. 50). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, dlatego też nie słuszne jest utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa (tak: NSA w wyroku z dnia 31.01.2006r. I OSK 883/05, Lex nr 299873). W ocenie Sądu taka sytuacja, wbrew zarzutom skargi, nie zachodzi w niniejszej sprawie. Jak słusznie zaznaczył Dyrektor Izby Celnej w B., podstawę prawną decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] września 2007 r. nakładającej na spółkę W. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 1000 zł, stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli. Zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: 1) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, 2) o czasie pracy kierowców, 3) o odpadach, 4) o ochronie zwierząt, 5) o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów, 6) o bezpieczeństwie żywności i żywienia, 7) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, 8) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust.4 ustawy). W załączniku lp. 3.4. do ustawy o transporcie drogowym ustawodawca przewidział karę w wysokości 1000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. Pojęcie nieprawidłowego wypełnienia karty zostało doprecyzowane w § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.), który w pkt 1 stanowi, że kartą nieprawidłowo wypełnioną jest karta wypełniona niezgodnie z ust. 2. Wypełnienie karty zgodnie z cytowanym ust.2 § 4 rozporządzenia następuje przez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Jeżeli więc numer ten nie został wpisany, wypełnienie nastąpiło niezgodnie z powołanym przepisem. Takie zaś zachowanie przewoźnika jest sankcjonowane przez przepis lp. 4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym karą pieniężną w kwocie 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., VI SA/Wa 1663/09, niepublik.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro okazany przez pracownika skarżącego przedsiębiorstwa, odcinek kontrolny karty opłaty był niewypełniony w polu przeznaczonym na wpis numeru rejestracyjnego, co bezspornie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, tym samym Naczelnik Urzędu Celnego w S. miał podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty. Podstawę taką przewiduje, bowiem art. 92 ust.1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z przepis lp. 4.3. załącznika do tej ustawy, który to załącznik, co należy podkreślić jest immanentną częścią ustawy. W tych okolicznościach bezpodstawny jest zarzut skargi, iż nałożona na spółkę W. kara pieniężna, została nałożona bez upoważnienia ustawowego. Na powyższą ocenę nie może mieć też wpływu powoływany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 183/09. Abstrahując od faktu, iż powyższe orzeczenie dotyczy innej sprawy i nie jest wiążące dla tutejszego Sądu należy zaznaczyć, iż zapadło ono na tle zupełnie innego stanu faktycznego. Powołany wyrok, jak słusznie zauważył Dyrektor Izby Celnej w B., dotyczył nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, albowiem kierowca pojazdu, w trakcie kontroli, okazał odcinek kontrolny wypełnionej rocznej karty opłaty, nie posiadał natomiast winiety samoprzylepnej, która powinna być umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja dotyczyła nałożenia kary nie za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty (na odcinku kontrolnym nie był wpisany numer rejestracyjny). Powyższa kara, jak wykazano wyżej, została nałożona w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, dlatego też teza sformułowana przez WSA w Lublinie "o nielegalności nałożenia kary pieniężnej w warunkach braku ustawowej podstawy karania", nie ma w realiach przedmiotowej sprawy zastosowania. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia przepisów, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] września 2007 r. Wobec zaś braku uzasadnionych podstaw skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.