II SA/Bk 246/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 08 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a - odrzucić skargę.- Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2006r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r. Rady Gminy M. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że §14 ust. 2 pkt 5 w części "22AG-1", i pkt 6 oraz ust. 5 pkt 1 w części "M,U-2- w wysokości 0%, AG,M-2-w wysokości 0%, RW- w wysokości 0% w/w uchwały został podjęty z naruszeniem prawa. Powołane wyżej zapisy planu przeznaczające wskazane tereny na inne cele niż zostało to przewidziane w studium, naruszają bowiem postanowienia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) zgodnie z którymi rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 w/w ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Organ nadzoru podniósł, że przeprowadzona analiza przedmiotowej uchwały wykazała również, że zapis § 14 ust. 5 pkt 1 ustalający stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości m.in. w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem: M,U-2; AG,M-2 i RW w wysokości 0% został podjęty z naruszeniem prawa. Powyższy zapis dotyczący przyjęcia zerowej stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest sprzeczny z uregulowaniami art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm). Stosownie bowiem do treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Nie może ona być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Organ nadzoru podniósł, że powyższy przepis wprowadza obowiązek określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do przekroczenia określonej w ustawie górnej wysokości 30 %, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. W ocenie organu nadzoru ustalenie stawki zerowej nie tylko nie mieści się w granicach prawnych wynikających z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, lecz również prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym, a także dochodu budżetu gminy. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Przewodniczący Rady Gminy M. wnosząc o "unieważnienie tego rozstrzygnięcia jako niezgodnego z prawem". Zdaniem Przewodniczącego Rady podjęta uchwał nie narusza prawa. Problemy zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy widzieć z perspektywy zmienionej w 2003 roku ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisami tej ustawy utrzymano w mocy sporządzone pod rządami ustawy z dnia 17 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym studia gminne. Wynikało to z faktu, że stosownie do przepisów zawartych w obydwu ustawach studia gminne sporządza się: - w celu określenia polityki przestrzennej gminy (art. 6 i art. 9), na mapach w skali l 2500, lub zbliżonych, na których nie uwidocznia się granic własności nieruchomości. - w celu posiadania przez gminę aktu kierownictwa wewnętrznego, który pozwalałby gminie na podejmowanie decyzji o sporządzaniu kolejnych planów zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem uwarunkowań, które w studium zastają dokładnie rozpoznane. W obydwu ustawach nie zmieniono ustalenia, że studium gminne nie jest przepisem gminnym a więc nie stanowi prawa obowiązującego na terenie gminy. Plan natomiast stanowi realizację zawartych w studium w postaci ogólnej - wytycznych i w sposób szczegółowy określa sposób zagospodarowania terenów gminy. Wojewoda P. stwierdził nieważność części zapisów uchwały Rady Gminy M., podając w uzasadnieniu argumenty, które odnoszą się jedynie do rysunku planu. Zaznaczyć jednak trzeba, że zasady polityki przestrzennej gminy określono w formie graficznej i tekstowej. Każdy z działów odpowiadających zakresowi studium, wynikającym z przepisów ustawy, zakończony jest w studium punktem, w którym określono politykę gminy w tym zakresie. Na rysunku studium trudno określić politykę gminy, która w sposób dynamiczny jest realizowana z uwzględnieniem uwarunkowań zidentyfikowanych podczas sporządzania studium jak i faktów zaistniałych w przestrzeni w czasie między uchwaleniem studium a okresem sporządzania planu miejscowego. Stosownie do przepisu art. 15 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część graficzną i tekstową zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Odnośnie ustalenia stawki procentowej służącej naliczaniu jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem: M,U-2; AG,M-2 i RW w wysokości 0% skarżący wskazał, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.36 ust.4) przewidziano jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu i ustaleniem w nim stawki określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jednocześnie ograniczając jej wysokość do 30%. Możliwość jej pobrania uwarunkowana jest jednak faktem, zbycia tej nieruchomości w ciągu 5 lat od uchwalenia planu. Uszczegółowienie zasad określonych w ustawie następuje w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164, póz. 1587). W § 4 ust. 13 stanowi między innymi, iż ustalenia planu dotyczące podstawy do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30%. W związku z powyższym, ustalenie stawki procentowej równej 0%, dla terenów objętych planem miejscowym, jest możliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o odrzucenie skargi, na zasadzie art. 58 §1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Sąd wezwał Przewodniczącego Rady Gminy M. do nadesłania, w terminie 7 dni, uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym; wezwanie zostało doręczone dnia 28 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, z tym że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Z dyspozycji przytoczonego przepisu wynika, że podstawą do wniesienia skargi, na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. w niniejszej sprawie, winna być uchwała Rady Gminy M. o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do Sądu. Takiej uchwały strona skarżąca, mimo wezwania Sądu, nie przedłożyła w wyznaczonym terminie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, skoro według art. 98 ust. 3 w/w ustawy podstawą do wniesienia skargi jest uchwała rady gminy, to powinna być ona podjęta w tym samym terminie, jaki został gminie zakreślony do wniesienia skargi tj. w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Ewentualne wniesienie skargi przez gminę na rozstrzygniecie organu nadzoru może być uzupełnione przez późniejsze podjęcie uchwały przez organ gminy w tym przedmiocie tylko w przypadku, jeżeli nastąpiło to w 30- dniowym terminie do wniesienia skargi, a uchwała została przesłana sądowi administracyjnemu w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych skargi ( wyrok NSA z 19 maja 1999r., IISA/Wr 1499/98, OSS 1994/4/116). Skoro strona skarżąca, mimo wezwania Sądu nie przedłożyła w wyznaczonym terminie uchwały rady w przedmiocie zaskarżenia do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P., to wniesiona skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58§1 pkt 3 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).