II SA/Bk 246/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. E. N. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie niezgodnego z przeznaczeniem sposobu użytkowania budynku oddala skargę. Zaskarżoną decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie niezgodnego z przeznaczeniem sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W następstwie wniosku B. P. – T. i T. T. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o wstrzymanie użytkowania obiektu zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] i przywrócenia jego pierwotnej funkcji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania w/w budynku. W trakcie przeprowadzonej w dniu 1 października 2009 r. kontroli w/w obiektu organ I instancji ustalił, że E. N., będąca od stycznia 2007 r. właścicielką przedmiotowego budynku, wykonuje w jego części parterowej usługi pogrzebowe, polegające na sprzedaży utensyliów i organizacji uroczystości pogrzebowych (wystawianie zwłok osób zmarłych przed pochówkiem). Powyższa działalność prowadzona jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], w której: uchylono decyzję własną z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], zawierającą sprzeciw do przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku usługowo - produkcyjnego na funkcję usługowo - handlową, handel i usługi nieuciążliwe: usługi żałobne zgodnie z uzupełnionym wnioskiem o warunkach zabudowy na nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] i przyjęto w/w zgłoszenie na warunkach określonych decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta B., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru istniejącego budynku z funkcji usługowo - produkcyjnej na funkcję usługowo handlową (handel i usługi nieuciążliwe, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów (Dz. U. z 2004 r. Nr 257) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Organ ustalił, iż powyższa decyzja jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlano w B. umorzył postępowanie w sprawie niezgodnego z przeznaczeniem sposobu użytkowania w/w budynku. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek odwołania wniesionego przez B. P.- T. i T. T., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] listopada 2005 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynęło zgłoszenie A. P. (ówczesnego właściciela przedmiotowego obiektu) zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo - produkcyjnego, zlokalizowanego na wyżej opisanej działce na funkcję usługowo – handlową, handel i usługi nieuciążliwe. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. organ wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W wyniku odwołania się od tej decyzji przez A. P., Prezydent Miasta B. wydał decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] na mocy, której uchylił powyższy sprzeciw i przyjął zgłoszenie. Ta ostatnia decyzja znajdowała się w obiegu prawnym do dnia [...] grudnia 2009 r., albowiem w tym dniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...], uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz stwierdził nieważność tej decyzji. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. wypadła w całości z obiegu prawnego, przywrócona zaś została ważność decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z dnia [...] listopada 2005 r. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, iż obecny stan prawny nie pozwala na świadczenie w przedmiotowym budynku usług pogrzebowych (wystawiania zwłok). Zgodnie bowiem z wcześniejszymi rozstrzygnięciami, w obiekcie tym może być prowadzona działalność handlowo - usługowa jedynie w zakresie sprzedaży utensyliów pogrzebowych, wiązanek, kwiatów i wieńców. W konsekwencji przyjęto, iż niniejszego postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe, a co za tym idzie nie można go umorzyć, gdyż przedmiot sprawy istnieje – art. 105 § 1 kpa. Jednocześnie organ zauważył, iż sporny obiekt był przedmiotem wcześniejszego postępowania w sprawie użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem, zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], nakazującą ówczesnym właścicielom przywrócenie sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] - czyli do funkcji handlowo – usługowej, polegającej na sprzedaży utensyliów pogrzebowych, kwiatów i wieńców. Tymczasem w aktach sprawy brak jest potwierdzenia wykonania nałożonego wówczas obowiązku. Jeżeli natomiast ten obowiązek nie zostałby wykonany, to zgłoszenie z listopada 2005 byłoby nieskuteczne. W związku z tym organ l instancji powinien sprawdzić czy dokonane zgłoszenie w ogóle było skuteczne, a ponadto uwzględnić obecny stan prawny (wyeliminowane decyzje Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] znak [...]) i wszcząć postępowanie doprowadzające funkcję użytkową obiektu do stanu zgodnego z jego właściwym przeznaczeniem. Ponadto podniesiono, iż organ l instancji w postępowaniu administracyjnym jako przedmiot sprawy ujmuje użytkowanie całego budynku. Natomiast na oględzinach oraz we wcześniejszych postępowaniach ustalono, że usługi pogrzebowe odbywają się w części parteru budynku. Do sposobu użytkowania pozostałej części budynku organ nie odniósł się. Rozpatrując ponownie sprawę PINB winien ustalić dokładnie, co jest przedmiotem sprawy (cały budynek, czy tylko jakaś jego część), a następnie odnieść się do tego przedmiotu w całości. Końcowo organ wyraził również wątpliwości dotyczące zakresu stron postępowania. W aktach sprawy brak jest aktualnej mapy z podziałem działek. Według portalu mapowego działka [...] została podzielona. Organ l instancji powinien w związku z tym sprawdzić obecny podział nieruchomości i ustalić na nowo katalog stron postępowania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, E. N. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do tutejszego sądu administracyjnego, zarzucając jej naruszenie prawa, a w szczególności: - art. 7, 10, 77, 80 i 81 kpa, poprzez niezawiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a przez to uniemożliwienie jej złożenia dodatkowych wyjaśnień i rozstrzygnięcie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego; - art. 6, 7 oraz 8 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo, że od wydanej w tej sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stronom przysługiwał termin do wniesienia skargi do WSA w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, iż przed podjęciem decyzji w sprawie, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie poinformował skarżącej o skompletowaniu materiału dowodowego i nie wyznaczył jej terminu do zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją. Tym samym organ uniemożliwił jej udział w postępowaniu w jego decydującym stadium, tj. bezpośrednio przed wydaniem rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienie skutkowało z kolei oparcie zaskarżonej decyzji na dowolnych ustaleniach faktycznych i niekompletnym materiale dowodowym. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji w znacznej części miało za podstawę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą A. P. zaskarżył do WSA w Warszawie. Tymczasem rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w zakresie tej skargi będzie miało swoje konsekwencje w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, organ II instancji winien wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu upływu terminu do wniesienia skargi od decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2009 r., a w razie jej wniesienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesić postępowanie do czasu jej rozpatrzenia przez WSA w Warszawie. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu odwoławczego, sprawa winna być ponownie zbadana z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego obiektu oraz uzupełniona o materiał dowodowy zgodnie ze wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu decyzji. Organ stwierdził, iż nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Nie podjął bowiem rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie zamykającego postępowanie, a jedynie uznał, iż należy ponownie przeprowadzić postępowanie, gdyż akta organu I instancji powinny zostać uzupełnione, co umożliwi stronom zapoznanie się z kompletem akt sprawy. W związku z tym organ nie wysłał stronom żadnych zawiadomień. W odniesieniu do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] wyjaśniono, iż jest ona decyzją ostateczną, więc obowiązującą od czasu jej wydania. Natomiast organy muszą uwzględniać wszystkie rozstrzygnięcia istniejące w obrocie prawnym, dotyczące przedmiotowego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W myśl zaś z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Sąd nie ma natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. W szczególności uznać należy, iż organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodzić się bowiem należy, iż w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - bo taką jest decyzja wydana w omawianym trybie - i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1313/98, Lex 48725). W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Aby naprawić błąd organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Na gruncie niniejszej sprawy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. prowadząc postępowanie naruszył normy prawa procesowego, albowiem nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie niezgodnego z przeznaczeniem sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w B. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż w sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części. Przede wszystkim podniesiono, iż w konkretnym przypadku mamy do czynienia ze zmiana stanu prawnego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w B. Decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], w oparciu o którą prowadzona była działalność w spornym budynku została wyeliminowana z obrotu prawnego, na skutek decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] uchylającej rozstrzygnięcie Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz stwierdzającej nieważność tej decyzji. Powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, nie jest kwestionowana przez skarżącą i jako taka nie budzi wątpliwości (k. 751 akt administracyjnych organu II instancji). Obecnie zatem w spornym obiekcie, zgodnie z wcześniejszymi rozstrzygnięciami określającymi jego stan prawny, może być prowadzona działalność handlowo – usługowa jedynie w zakresie sprzedaży utensyliów pogrzebowych, wiązanek, kwiatów i wieńców (decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]). Nadto zauważono, iż przedmiotowy obiekt był już przedmiotem postępowania w sprawie użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Wspomnianym rozstrzygnięciem nakazano ówczesnym właścicielom przywrócenie sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] - czyli do funkcji handlowo - usługowej polegającej na sprzedaży utensyliów pogrzebowych, kwiatów i wieńców. Tymczasem zebrane przez organ I instancji akta nie potwierdzają czy nałożony tą decyzją obowiązek został wykonany. W związku z powyższymi ustaleniami stwierdzono, iż organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie powinien uwzględnić obecny stan prawny zaistniały w sprawie (wyeliminowane decyzje Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] czerwca 2005 r.) i wszcząć postępowanie doprowadzające funkcję użytkową obiektu do stanu zgodnego z jego właściwym przeznaczeniem. Nadto organ odwoławczy wskazał także na inne uchybienia postępowania wyjaśniającego, a mianowicie na: - niejasności dotyczące przedmiotu postępowania (określenie, czy postępowanie dotyczy sposobu użytkowania całego budynku czy tylko jego części) oraz - wątpliwości dotyczące katalogu stron (ustalenie, czy w wyniku podziału działki krąg stron postępowania nie uległ poszerzeniu). Powyższe ustalenia organu II instancji uznać należy za prawidłowe. W istocie bowiem, jak dowodzi materiał sprawy, organ I instancji nie przeprowadził postępowania we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. Skoro zaś ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu pierwszej instancji – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastąpić w tym zakresie organu I instancji, stosując choćby przepis art. 136 kpa. Takie działanie naruszyłoby bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega – jak to wskazano wyżej - na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dlatego też zdaniem Sądu, organ odwoławczy mając tak ustalony stan faktyczny, zasadnie postąpił uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji trafnie zaś wskazano, iż przy rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wziąć pod uwagę wynik wcześniejszych postępowań w sprawie użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem przedmiotowego obiektu. Końcowo zaakcentować należy, iż decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 kpa nie może być uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej oceny dokonywanej przez organ odwoławczy. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa - co zostało wykazane wyżej - stanowi wymagane tym przepisem rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W sytuacji bowiem, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wydania rozstrzygnięcia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo, że od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stronom przysługiwał termin do wniesienia skargi do WSA w Warszawie i w konsekwencji nie zawieszenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa - stwierdzić należy, iż jest on bezzasadny. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako decyzją ostateczna, znajdująca się w obrocie prawnym, korzysta z zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i dlatego może stanowić podstawę orzekania. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odniesiono się do tego materiału i dokonano rzetelnej i wszechstronnej jego oceny, jak również wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 7, 77 i 80 kpa). Formalne zaś naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa poprzez niezapoznanie skarżącej przez organ II instancji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy nie miało - zdaniem Sądu - w konkretnej sprawie istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wskazano bowiem w wyroku tut. Sądu z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 28/07 zarzut naruszenia w/w przepisu będzie "uzasadniony tylko w przypadku, gdy istnieją jakiekolwiek podstawy do przypuszczenia, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie została wzięta w całości pod uwagę, nie odzwierciedla rzeczywistości, czy jest niepełna, a jej uzupełnienie mogłoby nastąpić, gdyby strona wypowiedziała się przed wydaniem rozstrzygnięcia". W konkretnym przypadku brak jest podstaw do postawienia takiej tezy. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, iż warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, jest wykazanie, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Taka zaś sytuacja zdaniem Sądu w konkretnej sprawie nie zachodzi. Reasumując, analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji II instancji nie naruszył przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.