II SA/Bk 249/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 października 2012 r. sprawy ze skarg Powiatowego Zarządu Dróg w B. oraz D. J. na postanowienie P.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargi, 2. przyznaje adwokat E. K.od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej D. J. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...].01.2012 r. nr [...]P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...]z dnia [...].12.2010 r. nakazujące Powiatowemu Zarządowi Dróg w B.wstrzymanie robót budowlanych, objętych zgłoszeniem dokonanym w dniu [...].10.2011 r., związanych z przebudową drogi powiatowej Nr [...] na działkach o nr ewid. [...]położonych w obr. ewid. C. gm. T. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Po rozpatrzeniu wniosku Zastępcy Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B., działającego w imieniu Zarządu Powiatu B. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, decyzją z dnia [...].09.2011 r. nr [...]Starosta B. udzielił Zarządowi Powiatu B. pozwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie z rozbudową drogi powiatowej Nr[...], przejście przez m. C. gm. T. na działkach o nr ewid. [...]w zakresie: przebudowy i rozbudowy drogi powiatowej Nr [...] z dostosowaniem do parametrów technicznych dla drogi klasy L, od km rób. 0+610 (co odpowiada km 1+545,00 drogi wg ewidencji) do km rob. 1+545 (co odpowiada km 0+610 drogi wg ewidencji); budowy odcinka kanalizacji deszczowej; na działkach [...]przestawienia trzech słupów energetycznych oraz wycinki drzew. W decyzji organ określił nr działek tj.[...], które zostały w całości przeznaczone pod pas drogowy i stały się własnością Powiatu B. Zawiadomieniem z dnia [...].09.2011 r. Powiatowy Zarząd Dróg w B., występujący w imieniu Zarządu Powiatu B., zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o rozpoczęciu robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...].09.2011 r., wniesionego przez D. J. (właścicielkę działki nr [...]) działającą w imieniu własnym oraz w imieniu I. J. (właścicielki działki nr [...]), decyzją z dnia [...].10.2011 r. nr [...]Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na skutek powiadomienia przez D. J. o prowadzeniu robót drogowych w miejscowości C. gm. T. K., pomimo decyzji Wojewody P. z dnia [...].10.2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...].11.2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia prac drogowych, polegających na przebudowie z rozbudową drogi powiatowej Nr [...] w m. C. gm. T. i wyznaczył termin oględzin na dzień [...].11.2011 r. Na podstawie zgromadzonych dokumentów i przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że wytyczenie obiektu przez uprawnionego geodetę nastąpiło w dniu [...].09.2011 r. oraz, że roboty budowlane trwały do dnia [...].10.2011 r. W związku zaś z uchyleniem przez Wojewodę P. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w dniu [...].10.2011 r. inspektor nadzoru inwestorskiego wpisem do dziennika budowy wstrzymał prowadzenie wszelkich prac budowlanych. Ponadto ustalono, że w dniu [...].10.2011 r. inwestor zgłosił w Starostwie Powiatowym w B. zamiar wykonania przebudowy drogi powiatowej nr [...] przejście przez m. C., na przedmiotowych działkach [...]w zakresie wykonania warstwy ścieralnej z betonu asfaltowego na istniejącej nawierzchni bitumicznej oraz uzupełnienie poboczy kruszywem. Pismem z dnia [...].10.2011 r. nr [...]Starostwo Powiatowe poinformowało inwestora, że przyjmuje zgłoszenie bez sprzeciwu, tym samym Powiatowy Zarząd Dróg nabył prawo do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Mając powyższe ustalenia na względzie, postanowieniem z dnia [...].12.2011 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...].10.2011 r. uznając, że zgłoszenie na wykonanie robót zostało przyjęte z uchybieniem przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Powiatowy Zarząd Dróg w B., postanowieniem z dnia [...].01.2012 r. nr [...]P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie przez Wojewodę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązuje inwestora do wstrzymania wszelkich prac budowlanych i zabezpieczenia placu budowy do czasu rozpatrzenia ponownie sprawy przez organ pierwszej instancji i wydania nowej decyzji. W związku z uchyleniem decyzji, inwestycja nie została w całości zakończona i nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie, a tym samym stan prawny wykonanych robót budowlanych nie został uregulowany. Organ odwoławczy podniósł, że zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych można dokonać na umocowanym prawnie pasie drogi publicznej. Ponadto P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zaznaczył, że dokonanie skutecznego "zgłoszenia" przez inwestora nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji, na którą organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu. Nie zwalnia to również organu nadzoru budowlanego od zbadania sprawy merytorycznie, tj. oceny czy przedmiotowy zakres robót będzie realizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji, której realizację poprzedzała decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, i która nie została zakończona, to jej zakończenie nie może nastąpić w wyniku wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargi do tutejszego Sądu złożyli: Powiatowy Zarząd Dróg w B. oraz D. J. Powiatowy Zarząd Dróg w B. w uzasadnieniu skargi podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu, czym naruszył przepisy k.p.a. Wskazał, że organ nadzoru budowlanego bezpodstawnie łączy dwie sprawy administracyjne: sprawę o wydanie pozwolenia na budowę w trybie specustawy drogowej i sprawę zgłoszenia realizacji inwestycji, podczas gdy ich zakres przedmiotowy, jak też uwarunkowania realizacyjne są zupełnie inne. Skarżący zaznaczył również, że w trybie zgłoszenia, zgodnie z przepisami prawa i po przedłożeniu wymaganych dokumentów, na podstawie pisma Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...].10.2011 r. (nr[...]) o braku sprzeciwu, Powiatowy Zarząd Dróg w B. , jako inwestor wykonał prace obejmujące wykonanie warstwy ścieralnej z uzupełnieniem poboczy kruszywem. Prace ukończono [...].10.2011 r., a więc przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...].12.2012 r. Ponadto strona skarżąca podniosła, że zgłoszenia prac, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego dokonano na umocowanym prawnie pasie drogi publicznej. Poza tym w ocenie Powiatowego Zarządu Dróg, Wojewoda P.uchylając decyzję Starosty B. w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej uchylił też wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie robót wykonanych na podstawie decyzji, dla której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący podniósł jednocześnie, że art. 32 ust. 1 specustawy drogowej pozostaje w sprzeczności z art. 55 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z kolei D. J. w złożonej skardze przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniosła, że za działanie wbrew decyzji z dnia [...].10.2011 r. Wojewody P., na inwestora powinna zostać nałożona kara, a nie jedynie obowiązek w postaci doprowadzenia dokumentacji projektowej. Wskazała również, że organy nadzoru budowlanego popełniły poważny błąd, nie uznając "samowoli budowlanej" oraz poszły na rękę Staroście B. i Powiatowemu Zarządowi Dróg w B., pomagając uniknięcia kary za samowolę budowlaną. Zdaniem strony skarżącej organy nadzoru błędnie oceniły "sytuację" i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności w sprawie. Wstrzymanie robót budowlanych nie jest w tym przypadku wystarczające. W odpowiedzi na skargi P. Wojewódzki Inspektor Budowlany w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o ich oddalenie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że realizowane w oparciu o zgłoszenie roboty budowlane nie były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej lecz w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Nie powinno mieć miejsca przyjęcie zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych, których stan prawny z uwagi na uchylenie decyzji Starosty B. z dnia [...].09.2011 r. jest nieuregulowany. Podczas rozprawy w dniu 9 października 2012 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 w zw. z art. 51 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie sprawy II SA/Bk 249/12 ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w B. ze sprawą II SA/Bk 250/12 ze skargi D. J., celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że: - decyzją z dnia [...].09.2011 r. Starosta B. udzielił Zarządowi Powiatu B. pozwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie tzw. "specustawy" i wykonawca przystąpił natychmiast do realizacji robót zgodnie z pkt IV tejże decyzji; - decyzją z dnia [...].10.2011 r. Wojewoda P. uchylił w całości decyzję z dnia [...].09.2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., podczas oględzin budowy w dniu [...].11.2011 r. ustalił, że faktycznie nie w całości roboty te zostały wstrzymane w dniu [...].10.2011 r. pomimo takiego wpisu w dzienniku budowy, bowiem ich część była kontynuowana na podstawie zgłoszenia dokonanego [...].10.2011 r. do Starostwa Powiatowego w B. (chodziło o wykonanie warstwy ścieralnej z betonu asfaltowego na istniejącej nawierzchni bitumicznej oraz uzupełnienie poboczy kruszywem na kilkudziesięciu działkach); - dokonane zgłoszenie z dnia [...].10.2011 r. PINB uznał za nieskuteczne, pomimo braku sprzeciwu Starosty Powiatowego i wydał zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozważając niniejszą sprawę Sąd miał świadomość, że inwestycja drogowa jest ważnym przedsięwzięciem społecznym, a jej realizacja powinna odbywać się z poszanowaniem finansów publicznych. To niewątpliwie spowodowało, że po uchyleniu decyzji organu I instancji przez Wojewodę P., inwestor nadal wykonywał część prac drogowych na podstawie zgłoszenia, gdyż wymagały one pilnej realizacji z powodu nadchodzącej zimy (okoliczność tę potwierdził przedstawiciel skarżącego na rozprawie sądowej, k – 74). Niemniej jednak do kognicji sądów administracyjnych należy badanie legalności decyzji i postanowień wydanych przez organy administracji (zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Oznacza to, że tutejszy Sąd miał obowiązek ocenić, czy zaskarżone postanowienie, wydane przez organy budowlane, było zgodne z przepisami prawa i to bez względu na to, czy Skarżący realizując bezprawnie prace drogowe, miał ku temu ważne powody faktyczne. Należ zauważyć, że art. 11 i) ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194) tzw. "specustawa" w kwestiach nieuregulowanych odsyła do stosowania przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623) z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zatem organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wszczęcia postępowania, jeśli uznały, że doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego (zwanego dalej "ustawą"). Art. 50 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie także w sytuacji, w której uchylono decyzje o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku, zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy, dalsze prowadzenie robót budowlanych może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy. W niniejszej sprawie oprócz tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, to inwestor dokonał nieuprawnionego zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy, które nie uprawniało skarżącego do kontynuacji części robót na niektórych działkach (uprzednio objętych pozwoleniem na budowę). Dlatego też organy słusznie powołały, jako podstawę materialnoprawną postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, to wbrew intencjom zgłaszającego, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy, nawet gdy organ zgłoszenie przyjął bez uwag (vide: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.10.2009 r. – sygn. akt VII SA/Wa 1286/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16.12.2010 r. sygn. akt IISA/Ol 938/10). W ocenie Sądu inwestor nie powinien kontynuować prac na podstawie nieskutecznego zgłoszenia, bowiem działki wymienione w zgłoszeniu stanowiły przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę ze "specustawy" (następnie uchylonej). Natomiast zauważyć należy, że skarżący (zwłaszcza w zażaleniu) zawarł szereg uwag krytycznych wobec decyzji Wojewody P. z dnia [...].10.2011 r. Sąd w sprawie niniejszej nie jest uprawniony do badania zasadności tej decyzji (czy powinna być uchylona w całości, czy tylko w części). Organ architektoniczno-budowlany wydał decyzję o określonej treści i jest to fakt, którym zarówno Sąd, jak i organy nadzoru budowlanego są związane. Jeżeli chodzi o skargę wywiedzioną przez D. J. to Sąd stwierdza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ nie dotyczy meritum zaskarżonego postanowienia, które to postanowienie jest de facto korzystne dla Skarżącej. Skarżąca domaga się uznania wykonanych robót za "samowolę budowlaną", lecz nie to jest przedmiotem sprawy. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ma miejsce na podstawie art. 50 ustawy (jak wyżej wyjaśniono), a więc także wtedy, gdy inwestor prowadzi roboty pomimo wycofania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Sąd w sprawie niniejszej nie rozstrzygał o samowoli budowlanej. Natomiast na marginesie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział stanowisko co do sytuacji rozpoczęcia budowy i prowadzenia jej na podstawie nieostatecznej decyzji uznając, że nie może być to uznane za samowolę budowlaną – art. 48 Prawa budowlanego (wyrok z dnia 17.03.2005 r. o sygn. akt OSK 1450/04, wyrok z dnia 19.12.2006 r. – sygn. akt IIOSK 116/06). Skarżąca D. J. w swoich licznych pismach kierowanych do Inspektora Nadzoru Budowlanego domagała się wstrzymania robót budowlanych spornej inwestycji drogowej. Tym bardziej więc budzi zdziwienie fakt złożenia skargi na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Skargi jako niezasadne podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.