II SA/Bk 252/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie zgody zarządcy drogi na lokalizację obory 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu K.S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Postanowieniem z dnia [...].02.2008 r. Burmistrz S. działając na podstawie art. 106 kpa oraz art. 19 ust. 2 pkt. 4 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku K.L.K. wyraził zgodę na przybliżenie – planowanej do budowy – obory na działce nr [...]/2 położonej w D. nr [...] i jej lokalizację w odległości 0,50 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej transportu rolnego, oznaczonej na mapie nr geodezyjnym [...] od wschodniej granicy działki i w odległości 2,0 m od linii rozgraniczającej na łuku drogi. Jednocześnie zakazał budowy ogrodzenia wschodniej granicy działki od strony drogi przy planowanej oborze. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2007 r. wpłynął wniosek K.L.K. zam. D. nr [...], o zmniejszenie odległości lokalizacji planowanej obory na działce o nr geodezyjnym [...]/2, położonej w D. nr [...] gm. S. w stosunku do drogi gminnej transportu rolnego oznaczonej na mapie nr geodezyjnym [...]. Dla tego terenu brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) obiekty budowlane przy drogach gminnych na terenie zabudowy miast i wsi powinny być usytuowane w odległości min. 6,00 m od linii rozgraniczających, co uniemożliwia K.K. właściwe zlokalizowanie obory i należyte zagospodarowanie działki. Po dokonaniu wizji w terenie, biorąc pod uwagę nie zgłaszanie sprzeciwu Rady Sołeckiej wsi D. oraz oceniając uwarunkowania dotyczące właściwego zagospodarowania działki, małą jej szerokość i powierzchnię, postanowiono jak w sentencji postanowienia. Postanowienie zostało doręczone wnioskodawcy, sołtysowi wsi D. oraz Gminie i Miastu S. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł W.K. właściciel posesji położonej w D. pod numerem porządkowym [...], podnosząc zarzut utrudnień dla ruchu sprzętu rolniczego na drodze, do której zbliżona zostanie sporna inwestycja na odległość 0,5 metra. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekło o umorzeniu postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu swojej decyzji przytoczyło następującą argumentację. Postępowanie dotyczy zbliżenia drogi obiektu budowlanego planowanego do budowy na działce nr [...]/2. Skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...]/2, stanowiącą przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 w związku z art. 144 Kpa legitymację do wniesienia zażalenia ma strona, a więc podmiot, który spełnia warunki wynikające z art. 28, 29 i 30 Kpa. Skarżący nie legitymuje się przymiotem strony, gdyż nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej w stosunku do objętego postępowaniem, zatem nie ma w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem W.K., zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3, w związku z art. 144 Kpa polega - więc umorzeniu. Skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiedli J.W. (sygn. II SA/Bk 253/08) i W.K. (sygn. II SA/Bk 252/08). Skarga J.W. została odrzucona jako niedopuszczalna z tej racji, że skarżona decyzja nie była skierowana do niego (umarzała postępowanie zażaleniowe w stosunku do W.K.). W skardze W.K. został podniesiony zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez zgodę na niedopuszczalne zbliżenie inwestycji do linii rozgraniczającej drogi gminnej oraz zarzut naruszenia Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez niedopuszczalne zbliżenie planowanej obory do otworów okiennych i drzwiowych budynku mieszkalnego sąsiada. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował zarzuty skargi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 29 Kpa oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż skarżący nie legitymuje się przymiotem strony, gdyż nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...]/2 stanowiącą przedmiot postępowania. Jednocześnie z ostrożności procesowej podtrzymał też zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze. Zdaniem pełnomocnika skarżącego interes prawny w postępowaniu administracyjnym ma nie tylko podmiot, o którego prawach i obowiązkach rozstrzyga konkretna decyzja. Postępowanie może również dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni. Decyzja nie rozstrzyga wówczas wprost o prawach i obowiązkach podmiotu, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną podmiotu. Jeżeli prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia interesów osoby trzeciej będzie ona miała interes prawny w rozstrzygnięciu określonej sprawy. Interes prawny zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 marca 2005 r. może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowania decyzją administracyjną. Przykładowo: "Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 Kc do uczestniczenia jako strona (art. 28 Kpa) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiedniej" (OSK 682/04, Lex nr 176144). W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja oddziaływa na nieruchomość skarżącego. Utrudnia mu przejazd maszynami rolniczymi oraz zagraża zdrowiu rodziny (obora i znajdujące się w niej odchody zwierząt znajdowałyby się 11 m od okien domu skarżącego). Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący jest właścicielem działki położonej naprzeciwko działki, której dotyczy postępowanie. Pomimo, iż nie jest bezpośrednim sąsiadem Pana K.L.K. planowana na jego działce inwestycja oddziaływa na jego nieruchomość. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia legitymacji czynnej skarżącego do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego wnioskodawcy (inwestora) w stosunku do krawędzi drogi na odległość mniejszą niż normatywna. Kontrolując decyzję umarzającą przez organ odwoławczy postępowanie odwoławcze z powodu niedopatrzenia się interesu prawnego po stronie składającego odwołanie, sąd administracyjny pozostaje związany zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a to oznacza, że nie może wnikać merytorycznie w prawidłowość postanowienia zarządcy drogi, a jedynie ocenia zgodność z prawem stanowiska organu II instancji w zakresie braku przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego Wyłączona zatem spod kontroli sądu w sprawie niniejszej pozostaje kwestia niejasności co do etapu postępowania głównego, w którym Burmistrz S. na zasadzie organu współdziałającego (bo z powołaniem się na art. 106 Kpa) wydał w dniu [...] lutego 2008 r. swoje postanowienie jako zarządca drogi oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w D., gmina S., jak również kwestia zaistnienia merytorycznych przesłanek wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego planowanego przez wnioskodawcę K.K. Stroną postępowania administracyjnego jest – w świetle art. 28 Kpa – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny czy obowiązek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym wypracowanym na tle stosowania art. 28 Kpa utrwalony jest już od dawna pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (vide: wyrok NSA z 20.07.1981 r. SA 1452/81, wyrok NSA z 8.10.1987 r. IV SA 498/87). Nadto interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (vide: postanowienie NSA z 30.05..1984 r. II SA 789/84). Stroną jest tylko ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (vide: wyrok NSA z 10.03.1989 r. IV SA 1254/88). Zatem interes prawny dający danemu podmiotowi (osobie fizycznej, prawnej, jednostce organizacyjnej) legitymację strony, musi być oparty na konkretnej normie prawa materialnego, być bezpośredni i własny. Przepisem prawa materialnego dającym zarządcy drogi kompetencje do wyrażania zgody na inne odległościowo usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do krawędzi drogi niż wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych, jest art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zmianami). Ustęp 1. tego artykułu wskazuje na normatywną odległość usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do zewnętrznej krawędzi dróg publicznych w terenie zabudowanym i poza terenem zabudowy. Ustęp 2 stanowi zaś, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Sądu w świetle art. 43 ustawy o drogach publicznych, interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do krawędzi drogi na odległość mniejszą niż normatywna, ma wyłącznie wnioskodawca (inwestor) ubiegający się o taką zgodę. Wyłącznie bowiem sytuacji prawnej inwestora dotykać będą bezpośrednio skutki stanowiska zarządcy drogi. Stanowisko zarządcy drogi pozostaje natomiast bez wpływu na sytuację materialnoprawną użytkowników drogi, jak i sąsiadów inwestora. Mają oni wyłącznie interes faktyczny w sprawie, który nie znajduje "przełożenia" na interes prawny. Interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu po stronie skarżącego, którego nieruchomość położona jest na wprost siedliska inwestora, po przeciwnej stronie drogi, nie można upatrywać – jak wywodzi strona – w normach prawa budowlanego, w tym normach z zakresu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy prawa budowlanego mogą bowiem uzasadniać legitymację skarżącego w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej obory, o ile zasięg jej oddziaływania – wyznaczony normami technicznymi prawa budowlanego i charakterem inwestycji – obejmie nieruchomość skarżącego. Przyznanie statusu strony w sprawie dotyczącej zgody zarządcy drogi na zbliżenie planowanej budowy do krawędzi drogi, innym podmiotom niż wnioskodawca (inwestor), zawsze prowadziłoby do sytuacji niemożliwości ustalenia pełnego i zamkniętego kręgu stron takiego postępowania zważywszy na ogólnodostępność drogi publicznej i powszechność korzystania z niej. Mając powyższe na uwadze Sąd mimo niepodzielenia uzasadnienia organu odwoławczego dla odmowy przyznania skarżącemu statusu strony postępowania (organ upatrzył bowiem brak interesu prawnego skarżącego wyłącznie w braku bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji), uznał że umorzenie postępowania odwoławczego było zgodne z prawem i dlatego skargę oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z uwagi na to, że skarżący w postępowaniu przed Sądem był reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, który do zamknięcia rozprawy zgłosił wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (k. 71 akt), Sąd przyznał pełnomocnikowi stosowne wynagrodzenie (art. 250 w zw. z art. 210 § 1ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).