II SA/Bk 254/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pobranego nienależnie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda P., po rozpatrzeniu wniosku B. K. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych za okres czerwiec 2016 r. – maj 2017 r. w łącznej wysokości 6.000,00 zł wraz z odsetkami, odmówił umorzenia tych należności. W uzasadnieniu podano, że oceny sytuacji materialnej rodziny dokonano w odniesieniu do kryterium dochodowego, uprawniającego do świadczeń udzielanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które nie przekracza kwoty 528 zł na osobę w rodzinie. Ustalono, że rodzina B. K. składa się z dwóch osób: wnioskodawczyni oraz jej 18-letniego syna (ucznia Z. w A.). Wnioskodawczyni pracuje i osiąga dochód w wysokości 1.600,51 zł netto miesięcznie. Wnioskodawczyni ma problemy zdrowotne, co potwierdza załączona dokumentacja medyczna, jednakże stan zdrowia pozwala jej na kontynuowanie zatrudnienia. Wyrokiem Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] kwietnia 2018 r. zasądzono kwotę alimentów od ojca dziecka na rzecz syna B. K. w wysokości 500,00 zł oraz tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny na rzecz B. K. kwotę w wysokości 700,00 zł miesięcznie poczynając od dnia [...] grudnia 2017 r. Z zaświadczenia komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w A. z dnia [...] października 2018 r. wynika, że w okresie od [...] czerwca 2018 r. do [...] września 2018 r. wyegzekwowano od zobowiązanego i przekazano wierzycielce łączną kwotę 7.557,81 zł tytułem zaległych kosztów zaspokojenia potrzeb rodziny. Na dzień wydania zaświadczenia do spłaty pozostała kwota 700,00 zł tytułem zaległości oraz dalsze bieżące należności płatne zgodnie z wyrokiem do 15-go każdego miesiąca. Ponadto stwierdzono, że za pośrednictwem komornika jest prowadzona egzekucja wyłącznie kwoty tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny w wysokości 700,00 zł miesięcznie. Brak natomiast informacji na temat egzekucji alimentów zasądzonych na rzecz syna w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Z załączonego przez wnioskodawczynię zaświadczenia z MOPS A. z dnia [...] października 2018 r. wynika, że w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2018 r. pobierała ona zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego w łącznej wysokości 256,86 zł oraz świadczenie wychowawcze w łącznej wysokości 4.500,00 zł. Stałe miesięczne koszty utrzymania rodziny strony wynoszą 1.255,67 zł (bez kosztów wyżywienia oraz zakupu lekarstw). Na potwierdzenie ponoszenia kosztów stałych, związanych z utrzymaniem mieszkania strona załączyła rachunki potwierdzające uiszczanie opłat za prąd, multimedia i kredyt. Łączny dochód w rodzinie (bez uwzględnienia kwoty bieżących i zaległych należności tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny otrzymywanych za pośrednictwem komornika) wynosi 1.600,51 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi 800,25 zł i przekracza kwotę uprawniającą do świadczeń z pomocy społecznej (528,00 zł). Tym samym organ nie znalazł podstaw aby uznać, że w przedmiotowej sprawie występują uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, które stanowiłyby podstawę do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Podniesiono, że żądanie zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń nie może być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu strony. Końcowo organ pouczył, że w przypadku gdyby jednorazowe uiszczenie całości zobowiązania stanowiło dla rodziny duże obciążenie istnieje możliwość spłaty powstałego zadłużenia w układzie ratalnym, jednakże w tym celu należy złożyć odrębne podanie (ze wskazaniem ilości i wysokości rat). Odwołanie od tej decyzji złożyła B. K. i podniosła, że powodem wydania decyzji o konieczności zwrotu świadczenia było oświadczenie jakie złożył jej mąż gdzie wskazał uzyskanie w przedmiotowym okresie dochodu podczas pobytu w Niemczech. Odwołująca nie miała żadnej świadomości na temat tego gdzie przebywa jej mąż, który nigdy nie interesował się dziećmi i ich potrzebami. Przepadał na długi okres i nie dawał dobrowolnie pieniędzy na rodzinę. Odwołująca przyznała, że ma zasądzone przez sąd alimenty na syna w wysokości 500 zł oraz 700 zł na potrzeby rodziny. Mąż jednak nie wywiązuje się z tego obowiązku. Egzekucja komornicza dotyczy 700 zł a alimenty w wysokości 500 zł mąż płaci przez pocztę na syna. Odwołująca nie ma dostępu do tej kwoty, albowiem podjęła decyzję żeby tymi pieniędzmi gospodarował 18 letni dorastający syn. Miesięczny dochód odwołującej to 1.600,51 zł z czego stałe miesięczne koszty utrzymania wynoszą 1.255,67 zł. Do przeżycia na miesiąc zostaje 344,84 zł. Są to pieniądze za które odwołująca próbuje przeżyć, ale aktualnie nie jest w stanie w terminie uiścić opłat za mieszkanie czy prąd. Odwołująca podała, że skończyła 59 lat i za rok otrzyma emeryturę, która może wynosić około 1.200,00 zł. Wydatki na utrzymanie to koszt około 1.000,00 zł. Odwołująca posiada mieszkanie 60 m2 za które opłaca czynsz w wysokości 399,00 zł, wodę 220 zł, światło 120 zł, gaz 60 zł, multimedia 89 zł. Odwołująca zastanawia się nad każdym wydanym groszem. Jest schorowana fizycznie i psychicznie. Odwołująca podniosła, że w czasie kiedy ubiegała się o świadczenie pobierała je w sposób należny, nieświadoma, że mąż zataja przed nią uzyskiwanie dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji analizę sytuacji materialnej i życiowej rodziny odwołującej oparł na znajdującej się w aktach sprawy karcie oceny wniosku o umorzenie, w treści której znajdują się informacje dotyczące sytuacji dochodowej strony, zdrowotnej, rodzinnej, osobistej, a także o wysokości stałych miesięcznych wydatków w rodzinie ponoszonych na utrzymanie lokalu mieszkalnego, dostarczanej energii elektrycznej, gazu, a także opłat za multimedia, zużytą wodę oraz ratę kredytu. Łącznie wydatki te wynoszą 1.255,67 zł. Organ dokonał również ustaleń co do wysokości dochodów rodziny i stwierdził, że dochód pochodzi z tytułu zatrudnienia odwołującej i miesięcznie stanowi kwotę 1.600,51 zł netto. W dochodzie tym, zdaniem organu odwoławczego, zasadnie nie uwzględniono kwoty 700,00 zł zasądzonej tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny, gdyż egzekwowana jest ona przez komornika. Nie zasadnie zaś nie uwzględniono również kwoty alimentów otrzymywanych przez syna strony w wysokości 500,00 zł. Odnośnie tej kwoty organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit c tiret 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220), który ma zastosowanie również do definiowania pojęcia dochodu dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, alimenty na rzecz dzieci są innym dochodem niepodlegającym opodatkowaniu. Zdaniem Kolegium z uwagi na to, że pełnoletni syn strony jest członkiem jej gospodarstwa domowego, to również jego dochody - otrzymywane alimenty - stanowią dochód rodziny. Tak więc rodzina wnioskodawczyni osiąga miesięcznie stały dochód w wysokości 2.100,51 zł, na jedną osobę zaś 1.050,26 zł, co znacznie przekracza kryterium dochodowe rodzin korzystających ze wsparcia społecznego (dla osoby w rodzinie 528,00 zł). Przy tak ustalonym dochodzie, kwota ponoszonych, miesięcznie stałych wydatków 1.255,67 zł, w ocenie organów obu instancji nie zagraża egzystencji strony, ani jej rodziny. Odnosząc się do sytuacji zdrowotnej B. K. organy ustaliły, w oparciu o zaświadczenie lekarskie lekarza medycyny pediatry NZOZ-u Przychodni Lekarsko-Pielęgniarskiej E., że leczy się ona z powodu nadciśnienia i choroby zwyrodnieniowej stawów kręgosłupa i wymaga stałego przyjmowania leków oraz stosowania diety. Są to choroby przewlekłe, a więc można stwierdzić że taka sytuacja zdrowotna już jakiś czas trwa, nie jest więc ani nową, ani szczególną okolicznością. Z treści znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarza okulisty z dnia [...] września 2018 r. wynika, że z uwagi na rodzaj wady wzroku konieczne jest korekcja. Koszt wykonanie okularów wyniósł 700,00 zł. Organ odwoławczy ocenił, że nie jest on niski, jednakże był to wydatek jednorazowy, a w tym też okresie - wrzesień 2018 r. - Komornik wyegzekwował kwotę 1.182,00 zł, z czego kwotę 700,00 zł przekazał wierzycielowi - stronie. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji dokonał oceny sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej rodziny strony, ustalił rzeczywiste dochody rodziny oraz wysokość stałych miesięcznych wydatków, a więc okoliczności, które mają istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie umorzenia należności. Stąd też należy stwierdzić, że decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie narusza obowiązujących przepisów prawa i instytucji uznania administracyjnego. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła B. K. i zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez dokonanie błędnej oceny jej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej oraz przez dokonanie błędnej oceny rzeczywistych dochodów jej rodziny, co skutkowało niewłaściwym uznaniem, że rzekomo w sprawie nie zachodzą uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny pozwalające na umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Wskazując na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji bądź orzeczenie co do istoty sprawy, tj. umorzenie w całości lub przynajmniej w części nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych wraz z odsetkami. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że SKO błędnie uznało, iż stały miesięczny dochód rodziny skarżącej wynosi 2.100,51 zł wliczając do tego dochodu 500 zł alimentów syna, którą to kwotę syn przeznacza wyłącznie na własne potrzeby. SKO ustalając kwotę miesięcznych wydatków na 1.255,67 zł pominęło, że kwota ta nie uwzględnia wydatków na żywność i zakup leków. Po zakupie żywności i wykupieniu leków nie pozostaje praktycznie żadna nadwyżka. Skarżąca podniosła, że stosunek dochodów do wydatków poważnie zagrozi jej egzystencji w chwili, gdy będzie musiała zapłacić kwotę ponad 6.000,00 zł. Ewentualne przejście na emeryturę związane będzie z utratą dochodów ze świadczenia pracy a ewentualne świadczenie emerytalne nie zrównoważy utraconego dochodu z tytułu wynagrodzenia. Nadto skarżąca zarzuciła, że całkowicie pominięto jej wyjaśnienia o braku zawinienia co do powstania sytuacji nakazującej uznanie otrzymywanego świadczenia wychowawczego za nienależne, czyli o opuszczeniu przez jej męża rodziny, o braku wiedzy gdzie przebywa i co robi (a więc braku wiedzy o jego dochodach), o zaprzestaniu dobrowolnego łożenia na potrzeby rodziny. Konkludując skarżąca stwierdziła, że w sprawie zachodzą szczególne uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, które pozwalały na umorzenie kwoty nienależnie pobranych przez nią świadczeń wychowawczych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości. Jednocześnie stwierdzić należy, że nawet gdyby decyzja była niezgodna z prawem to sąd nie mógłby uwzględnić wniosku skarżącej o orzeczenie co do istoty sprawy, tj. nie mógłby umorzyć nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych wraz z odsetkami, albowiem jak wskazano powyżej sąd jedynie kontroluje działanie organu administracji publicznej a nie przejmuje sprawy do końcowego załatwienia. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.; powoływana dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl zaś art. 25 ust. 10 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Redakcja tego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 25 ust. 10 ustawy, a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach kpa. Mając to na uwadze – aby móc uznać podjętą, na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy decyzję, za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 kpa) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej, a kolejno oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania jednej z "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 25 ust. 10 ustawy. Decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest odstępstwem od ogólnej zasady, że nienależnie pobrane świadczenie należy zwrócić. Oznacza to zatem, że umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zdaniem sądu organy administracji publicznej w uzasadnieniu swoich decyzji wskazały, że w niniejszej sprawie sytuacji rodziny skarżącej nie sposób uznać za szczególnie uzasadnioną i dającą prawo do umorzenia należności. Organy obu instancji podkreśliły bowiem, że uzyskuje ona dochody z tytułu umowy o pracę 1.600,51 zł miesięcznie netto. Słusznie również organ odwoławczy stwierdził, że do dochodu powinna być wliczona kwota alimentów wypłaconych synowi skarżącej. Syn jest bowiem członkiem jej rodziny a zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit c tiret 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220), który ma zastosowanie również do definiowania pojęcia dochodu dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, alimenty na rzecz dzieci są innym dochodem niepodlegającym opodatkowaniu. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że kwota alimentów w wysokości 500 zł przeznaczana jest tylko na potrzeby syna. Taka jest bowiem istota alimentów to po pierwsze, po drugie oznacza to, że skarżąca z osiąganego dochodu nie musi już ponosić wydatków na syna. Tak więc rodzina wnioskodawczyni osiąga miesięcznie stały dochód w wysokości 2.100,51 zł, na jedną osobę zaś 1.050,26 zł, co jak słusznie podniosły organy przekracza kryterium dochodowe rodzin korzystających ze wsparcia społecznego (dla osoby w rodzinie 528,00 zł). Nie bez znaczenia, zdaniem sądu, w sprawie pozostaje fakt, że skarżącej przysługuje również prawo do zasądzonej kwoty 700 zł tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny. Kwota ta nie została ujęta formalnie w dochodzie, gdyż jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego, jednakże w okresie od czerwca 2018 r. do września 2018 r. wyegzekwowano i przekazano skarżącej kwotę 7.557,81 zł (dowód: zaświadczenie komornika sądowego z dnia [...] października 2018 r.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie można mówić o szczególnie trudnej sytuacji rodziny skarżącej w porównaniu do rodzin niemających żadnych dochodów. Biorąc pod uwagę te okoliczności, w ocenie Sądu, organy trafnie przyjęły, że choć sytuacja skarżącej jest trudna i może wymagać szeregu wyrzeczeń, to jednak nie może być uznana za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Podkreślić przy tym należy, że przesłankę "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować z uwzględnieniem okoliczności, że co do zasady do świadczeń wychowawczych na pierwsze dziecko uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Oznacza to, że trudna sytuacja materialna danej rodziny sama przez się nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń wychowawczych na pierwsze dziecko, a nie w stosunku do wszystkich innych rodzin. Chodzi więc o sytuacje nadzwyczajne, których nie sposób przewidzieć przy dochowaniu nawet najwyższej staranności, sytuacje nagłe, niespodziewane (vide: wyrok WSA w Warszawie z 1 sierpnia 2013r., I SA/Wa 973/13, pub. CBOSA). Taka zaś sytuacja, w kontekście przedstawionych powyżej okoliczności, nie występuje w niniejszej sprawie. Z powyższych względów należało zatem uznać, że organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły sytuację osobistą, zdrowotną oraz rodzinną skarżącej i zasadnie odmówiły jej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Reasumując, sąd uznał działanie organów orzekających w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości. Końcowo odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia przez organy braku winy skarżącej w powstaniu sytuacji uznania świadczenia wychowawczego na nienależne, stwierdzić należy że jest to okoliczność, która była przedmiotem badania w postępowaniu dotyczącym ustalenia, że świadczenie wychowawcze zostało nienależnie pobrane. Okoliczność ta nie ma natomiast znaczenia w sprawie umorzenia tych należności. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.