II SA/Bk 255/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2019 roku numer [...]. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] którą odmówiono Pani I. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża Pana J. W. Wymieniona decyzja Wójta Gminy W. została wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy po wcześniejszym rozstrzygnięciu SKO w B. z dnia [...] grudnia 2018 r. uchylającym pierwotną decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiającą Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W decyzji kasacyjnej Kolegium uwzględniło okoliczność, że oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r"). Jednocześnie zwróciło uwagę na przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.) i wskazało, że nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji ustalającej prawo do pobieranego aktualnie przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przed rozpatrzeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne Kolegium nakazało organowi I instancji ustalenie, czy Skarżąca wnosi o rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącej z dnia [...] października 2018 r. organ I instancji odebrał od niej oświadczenie, w którym podtrzymała oświadczenie złożone przy składaniu wniosku, że zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na to, że Skarżąca nie zrezygnowała z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ wydał decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał przy tym, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia [...] października 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że na mocy decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], przyznano Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką sprawowaną nad Panem J. W. na okres od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Kolegium oczywistym jest przy tym, że przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń w nim wymienionych przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. Kolegium uznało jako bezsporne, że prawu temu Skarżąca wielokrotnie dała wyraz tj. składając oświadczenie z dnia [...] października 2018 r., w którym wskazała, że zrezygnuje z zasiłku opiekuńczego w dniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W kolejnym oświadczeniu ponownie uwarunkowała zrzeczenie się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a po raz ostatni dała wyraz swojemu stanowisku w sprawie, kiedy to wezwana przez Kolegium pismem z [...] 6 lutego 2019 r. do złożenia "bezwarunkowego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego", zignorowała je. Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżąca miała świadomość potrzeby dokonania wyboru i konieczności jednoznacznego wypowiedzenia się, przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czy rezygnuje z dotychczas otrzymywanego świadczenia. W świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r., wnioskodawczyni można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jedynie wówczas, gdy zrzeknie się prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wobec powyższego Kolegium uznało, że w sprawie zasadnie odmówiono Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem w obrocie pozostaje decyzja z dnia [...] października 2018 r. przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunkiem przyznania wybranego świadczenia - winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego, dokonana jeszcze przed wydaniem decyzji o przyznaniu tego "wybranego" świadczenia tj. w omawianej sprawie, świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organów do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej wnioskiem. Zdaniem Skarżącej organy: 1) naruszyły art. 17 ust 1b u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP; 2) dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającej na pominięciu celów ustawy i przyjmując, że okoliczność pobierania przez Skarżącą zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 ze zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez Skarżącą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku Skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 3) nie zastosowały art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to, nie uwzględniły, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z treści art. 27 ust. 5; 4) naruszyły art. 6, art. 7, art. 9 , art. 77 § 1 i art 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez Skarżącą skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że Skarżąca była wielokrotnie pouczana o konieczności zajęcia jednoznacznego stanowiska w kontekście zrzeczenia się prawa do pobierania świadczenia mniej korzystnego tj. specjalnego zasiłku dla opiekuna, co nie nastąpiło ani przed organem I instancji, ani też organem II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd pragnie zauważyć, że wywody skargi odnoszące się do art. 17 ust. 1b u.ś.r., choć trafne, to nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji, Kolegium uwzględniło okoliczność, że oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ uznał zatem pogląd o niedopuszczalności oparcia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części ww. przepisu, która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP na mocy wyroku TK w sprawie K 38/13. W efekcie, organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek Skarżącej pominął kryterium wiekowe, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparł na treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Stąd zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mogły być uwzględnione. Przechodząc do dalszych rozważań na uwagę zasługuje, że ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, Skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższa okoliczność – w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. – stanowi przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wykluczone jest jednoczesne pobieranie przez osoby uprawnione świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Istnieje jednak, jak słusznie wskazał organ, możliwość wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od rezygnacji z prawa do innego świadczenia pozostającego w kolizji z aktualnie wnioskowanym (w analizowanym przypadku ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym). Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W toku postępowania Skarżąca złożyła oświadczenia, które warunkowały zrzeczenie się z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uznając, że skarżąca nie zrezygnowała jednoznacznie ze świadczenia mniej korzystnego organy odmówiły jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu odmowę tą należy uznać za przedwczesną i naruszającą zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 12 § 1 K.p.a. W jednym z wyroków, na kanwie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 K.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Wśród rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przykładowo, jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Kontynuując wywód Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podobny pogląd wyrażony został także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz przedkładając oświadczenia Skarżąca w istocie dokonała wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia, wyrażając wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy uznać, że warunkowo formułowane oświadczenia wynikały jedynie z obawy przed utratą świadczenia obecnie pobieranego przy jednoczesnej odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zasługuje na aprobatę czynienie w takim przypadku przeszkód do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli jedynym powodem odmowy jest brak jednoznacznego zrzeczenia się Skarżącej z dotychczas pobieranego świadczenia kolidującego z prawem do uzyskania obecnie wnioskowanego (korzystniejszego). Pomoc Państwa dla osób, które nie podejmują zatrudnienia lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, powinna być szybka. Organy administracji publicznej są zobowiązane podejmować wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W słusznym interesie Skarżącej leży zaś takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować jej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić należnego świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem niepełnosprawnym w stopniu znacznym. W tym stanie rzeczy Sąd za zasadne uznał uchylić decyzje wydane w obu instancjach, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zaprezentowane rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. i w razie uznania, że jedyną przeszkodą do ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podejmie efektywne działania zmierzające do załatwienia sprawy w sposób gwarantujący jej słuszny interes, tak aby dokonany przez stronę wybór świadczenia został urzeczywistniony. W tym celu rozważy przykładowo możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 155 K.p.a., dotyczącego zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych.