II SA/Bk 256/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej zezwolenia na przebudowę z rozbudową drogi gminnej wraz z czasowym zajęciem działek oraz zatwierdzeniem projektu budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności: Na skutek wniosku Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2017 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącej zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Przebudowa z rozbudową drogi gminnej nr [...] ul. M. w miejscowości S. od km 0+000,00 do km 0+070,30", Starosta W. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. W dniu [...] stycznia 2018 r. Starosta W. wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na mocy której w punkcie I udzielił Wójtowi Gminy S. – właściwemu zarządcy drogi, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej inwestycję pn. "Przebudowa z rozbudową drogi gminnej nr [...] ul. M. w miejscowości S. od km 0+000,00 do km 0+070,30". W punkcie II zatwierdził projekt budowlany w zakresie robót budowlanych obejmujących ww. zadanie, zgodnie z załączonym projektem budowanym, w zakresie obejmującym: przebudowę z rozbudową ww. drogi gminnej wraz z budową zjazdów na posesje, budowę: chodników, ścieżki rowerowej, 19 miejsc postojowych, przyłącza sieci wodociągowej oraz rozbiórkę budynku. W tym zakresie organ wskazał oznaczenia działek drogowych, na których będzie realizowane zadanie oraz stwierdził, że działka nr [...] obręb S., przeznaczona jest w całości do przejęcia pod projektowaną drogę gminną. Ponadto organ I instancji zaliczył obiekt do kategorii: IV – elementy dróg publicznych - zjazdy, skrzyżowania, XXV – drogi, XXVI – sieci oraz: zobowiązał inwestora do zachowania określonych warunków zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej oraz z art. 36 ust. 1, art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2017, poz. 1332 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"). W punkcie III organ zatwierdził przejęcie w całości nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb S., określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze technicznej zagospodarowania terenu, sprecyzował wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określił linie rozgraniczające teren inwestycji, a także wskazał na warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a ponadto wskazał na wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził spełnienie wymagań wynikających z obowiązujących przepisów w zakresie niezbędnym do realizacji wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji wniosła E. G. – współwłaścicielka działki nr [...] obręb S., zarzucając jej niewyjaśnienie istoty sprawy, brak rozważania celu publicznego przedmiotowej inwestycji, brak odniesienia się do składanych przez nią w trakcie postępowania zarzutów oraz naruszenie prawa własności, chronionego konstytucyjnie, poprzez dokonanie wywłaszczenia na cel, który nie jest celem publicznym. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda P. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że po dokonaniu analizy przedmiotowej sprawy stwierdził naruszenie przez organ I instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., wyrażające się w braku zebrania dostatecznego materiału dowodowego w sprawie oraz w braku wyjaśnienia spełnienia wymogów prawa materialnego, które to uchybienia miały zasadniczy wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zauważył, że założenia planowanej inwestycji planowane na działce skarżącej, przewidujące rezerwę terenu pod przyszłą budowę wiaty, obiektu małej gastronomii i w.c. oraz pod teren zielony, nie stanowią drogowego celu publicznego i nie kwalifikują się pod zakres stosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. 2015 r., poz. 2031, zwanej dalej: "specustawą drogową"). Nie są to bowiem funkcje ściśle związane z drogą. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta W. nie wyjaśnił funkcji publicznej (drogowej) planowanej inwestycji i nie uzasadnił zasadności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, naruszając tym samym przepisy specustawy drogowej i przekraczając wynikające z niej uprawnienia. Ponadto Wojewoda P. dostrzegł w zaskarżonej decyzji brak określenia terminu wydania nieruchomości, brak projektu rozbiórki obiektu istniejącego na wywłaszczonej działce, w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a także brak odniesienia się do uwag wniesionych przez strony postępowania. Ze względu zatem na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od ww. decyzji złożyła do tut. Sądu administracyjnego E. G. W jego uzasadnieniu wskazała, że kasacyjna decyzja organu II instancji prowadzi jedynie do przewlekłości postępowania, zaś organ ten powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, bowiem dysponował pełnym materiałem dowodowym. W ocenie skarżącej fakt nadużycia uprawnień naruszających przepisy specustawy drogowej, nie powinien skutkować przekazywaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzupełnieniu sprzeciwu, pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wojewoda P. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. (obowiązującym o dnia 1 czerwca 2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na stronie internetowej bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA") decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.). Wobec wskazanych wyżej ram badania przez Sąd zasadności sprzeciwu, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja kasacyjna Wojewody P. uchylająca w całości decyzję Starosty W. wydaną w trybie specustawy drogowej. W sprawie niniejszej zwraca uwagę okoliczność, całkowitego braku poczynienia przez organ I instancji ustaleń faktycznych. Zauważyć przy tym należy, że nie są nimi ani wymienione w uzasadnieniu decyzji poszczególne czynności przeprowadzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ani stwierdzenie, że projekt budowlany spełnia wymogi Prawa budowlanego, ani też wniosek o spełnieniu wymagań wynikających z obowiązujących przepisów w zakresie niezbędnym do realizacji wnioskowanej inwestycji. Poza tym więc, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz doprecyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. to samo uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Nie zawiera bowiem wyjaśnienia, na podstawie których z dowodów organ oparł swoje stanowisko, brak jest w nim przytoczenia podstawy prawnej wydanej decyzji oraz jej wyjaśnienia. Co zaś przede wszystkim istotne - organ I instancji nie wyjaśnił z jakich względów w przedmiotowej sprawie (tj. w zakresie wskazanym w sprzeciwie) w jego ocenie zastosowanie znajdują przepisy specustawy drogowej – o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych, nie tylko tych dostrzeżonych przez organ odwoławczy, ale także i art. 107 § 3 k.p.a., co przemawia za spełnieniem w przedmiotowej sprawie pierwszej z przesłanek opisanych w art. 138 § 2 k.p.a., uprawniających do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Druga przesłanka tj. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma z kolei charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną również, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14.02.2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia drugiej z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, są trafne. Istotnie bowiem, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w kontekście możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów specustawy drogowej, podczas gdy, możliwość ich zastosowania na gruncie niniejszej sprawy wydaje się być wysoce wątpliwą. Jednakże o okoliczności tej Sąd nie przesądza, pozostawiając rozstrzygnięcie tejże kwestii organom administracji publicznej. Na względzie mieć przy tym należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, ustawa ta określa m.in. zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920). Jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie, zawarte tam odesłanie nie przewiduje żadnych wyjątków co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w trybie specustawy drogowej. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości realizacji na podstawie specustawy także innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg to w odpowiedni sposób ukształtowałby przepisy specustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2010 r., sygn.. akt II SA/Gl 134/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej "CBOSA"). Niedopuszczalna jest zatem interpretacja art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wykraczająca poza jego wyraźne i jednoznaczne brzmienie. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można więc wydać dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu drogi zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych, a więc do realizacji inwestycji drogowej jako budowli, a nie wszystkiego, co ma znajdować się w pasie drogowym. Treść ww. przepisu jednoznacznie nawiązuje do pojęcia "drogi", a nie do pojęcia "pasa drogowego", zdefiniowanego odrębnie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 903/13, CBOSA). Stosowanie zatem przepisów specustawy drogowej, musi zostać poprzedzone wnikliwą oceną, co do tego, czy dana decyzja nie będzie stanowiła obejścia prawa tj. realizowała inne cele aniżeli te objęte ww. ustawą. Nie można w tym wypadku bowiem stosować wykładni rozszerzającej stosowanie uproszczonych procedur i zasad realizacji inwestycji drogowych, do inwestycji nie będących drogami publicznymi. Należy przy tym mieć zawsze na względzie treść art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi o tym że prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa, będącego najsilniejszym prawem podmiotowym. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przedmiotowych rozważań zabrakło, co w ocenie tut. Sądu jest uchybieniem rażącym. Rozważania te przeprowadził natomiast organ II instancji, który jednakże, ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie mógł wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Jednocześnie zawarł w zaskarżonej decyzji wytyczne dla organu I instancji co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dochowując tym samym zadość dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że wyjaśnienie przedmiotowej kwestii, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zaistniały stan faktyczny wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy, o co wnosiła także, na etapie odwołania, składająca sprzeciw E. G. Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.