II SA/Bk 257/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. Z. D. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia p o s t a n a w i a odrzucić skargę , Zaskarżoną decyzją z dnia [...].01.2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...].10.2014 r., nr [...] w sprawie nakazania Z. O. przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego w ciągu drogi powiatowej nr [...]: C. – C. – N.– T.– M., obręb B., gm. C. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Powiatowy Zarząd Dróg w B. (dalej "PZD"), w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalił, że w rowie przydrożnym znajdującym się w granicach pasa drogi powiatowej nr [...], na wysokości działki nr geod. [...], zasiane jest zboże. Zdaniem organu I instancji jest to wykorzystanie pasa drogowego na cele rolnicze, które spowodowało zniszczenie części odwodnienia drogi powiatowej, co stanowi naruszenie art. 39 ustawy o drogach publicznych. Na podstawie danych z ewidencji gruntów ustalono, że właścicielem działki o nr geod. [...] jest Z. O. Wobec tak poczynionych ustaleń Dyrektor PZD nakazał Z. O. przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez niewykorzystywanie do celów rolniczych oraz odtworzenie zniszczonego rowu przydrożnego. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył Z. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej "SKO") podało, że pas drogowy będący nieruchomością w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego powinien być geodezyjnie wyodrębniony. Poddając ocenie postępowanie i decyzję organu I instancji SKO wskazało, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, aby omawiany wycinek terenu znajdował się w obrębie pasa drogowego. Tym samym Dyrektor PZD, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie wykazał, że bezprawne przekroczenie granic pasa drogowego rzeczywiście nastąpiło. Wskazując na naruszenie szeregu przepisów postępowania SKO uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Od rozstrzygnięcia SKO skargę wywiódł Powiatowy Zarząd Dróg w B. działający w imieniu Powiatu B. zarzucając decyzji naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) przez wadliwą wykładnię pojęcia pasa drogowego. Skarżący wskazał na obecną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonalną definicję pasa drogowego, na którą składają się obiekty i urządzenia służące obsłudze ruchu, a także zarządzaniu drogą. Skarżący podniósł także, że z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości zajęte pod drogi publiczne i znajdujące się w posiadaniu jednostek samorządowych stały się z mocy prawa własnością tych jednostek, co przemawia za przyznaniem prymatu zadaniom zarządczym i uprawnia do pominięcia ścisłych granic geodezyjnych przy ich realizacji. Z przytoczonych w skardze przepisów ustawy o drogach publicznych skarżący wywiódł własny obowiązek przeciwdziałania niszczeniu dróg oraz ochrony dróg przed zniszczeniem, co obligowało autora skargi do podjęcia środków zmierzających do usunięcia zasiewów i rekonstrukcji rowu. Mając to na uwadze skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości. W odpowiedzi na tak sformułowaną skargę SKO podniosło zarzut braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego. Pełnienie władzy publicznej poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych wyklucza bowiem istnienie interesu prawnego, który mógłby znaleźć ochronę na drodze postępowania sądowoadmnistracyjnego. W konsekwencji SKO wniosło o odrzucenie skargi. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem podmiotowi ją wnoszącemu nie przysługuje legitymacja skargowa w sprawie. Stosownie do art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają sprawy z zakresu działalności organów administracji publicznej oraz inne sprawy powierzone tym sądom na mocy przepisów szczególnych. Sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem decyzji i innych orzeczeń wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie w pierwszym rzędzie podlegać powinna rozstrzygnięciu kwestia legitymacji skargowej Powiatu B. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego legitymowanym do wniesienia skargi może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka nieposiadająca osobowości prawnej, lecz mająca zdolność prawną pod warunkiem, że posiada interes prawny podlegający ochronie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Interes prawny będzie istniał wówczas, gdy prawo lub obowiązek, którego ochrony domaga się skarżący, da się obiektywnie powiązać z określonym przepisem prawa materialnego. Dla celów porządkowych należy wymienić również podmioty działające w interesie publicznym lub społecznym, a więc prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz organizację społeczną w zakresie jej działalności statutowej. Z uwagi na szczególną rolę w systemie prawnym, podmioty te wnoszą skargi także w sprawach dotyczących interesów innych osób. W rozpatrywanej sprawie skarżącym jest Powiat B., w imieniu którego działa Powiatowy Zarząd Dróg w B. działający przez Dyrektora PZD. PZD został utworzony Uchwałą Rady Powiatu B. Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. jako jednostka organizacyjna należąca do powiatowej administracji zespolonej w celu realizacji zadań z zakresu m. in. zarządzania drogami powiatowymi (§ 1 Uchwały). Pod względem ustrojowym PZD znajduje się wewnątrz struktury administracyjnej Powiatu B. i został utworzony dla realizacji ustawowych zadań Powiatu w zakresie dróg publicznych. Z kolei na mocy uchwały Zarządu Powiatu B. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Dyrektor PZD został umocowany do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach należących do zakresu działania PZD, a zatem do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach w indywidualnych sprawach z omawianego zakresu. Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor PZD wydając decyzję w I instancji wykonywał zadania Powiatu B. jako władzy publicznej. Od tej decyzji odwołała się strona postępowania – Z. O., a w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy w II instancji została ona uchylona, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tym stanie rzeczy postępowanie przed organami administracyjnymi nie zostało zakończone, zaś Dyrektor PZD pozostaje obecnie organem właściwym do załatwienia sprawy. W zaistniałym układzie procesowym nie sposób dopatrywać się interesu prawnego Powiatu B., albowiem obowiązek skarżącego mieści się w sferze przysługującego mu władztwa publicznego, nie wiąże się w żadnym wypadku z własnym interesem Powiatu jako osoby prawnej. Treść tego obowiązku sprowadza się do zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz subsumpcji stanu faktycznego pod prawidłowo ustaloną normę prawa materialnego. Tym samym Dyrektor PZD – Powiat B. działa w postępowaniu jako organ rozstrzygający o obowiązku strony, nie zaś jako strona (uprawniony) broniąca własnego interesu. Łączenie tych dwóch ról procesowych w jednym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym jest niemożliwe z uwagi na wykluczające się wzajemnie reżimy prawne dotyczące uprawnień i obowiązków. Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela linię orzeczniczą wypracowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą "powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowo administracyjnego". (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2293/11; por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Dodać trzeba również, że wniesiona przez Dyrektora PZD – Powiat B. skarga zmierza do weryfikacji decyzji organu wyższego stopnia wobec skarżącego, co jest w istocie zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a) i wynikającego z niej prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że uzasadnienie skargi stanowi polemikę ze stanowiskiem organu II instancji, do czego nie upoważnia organu niższej instancji żaden przepis prawa, przez co jawi się jako niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.