II SA/Bk 261/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia 26 marca 2008 r. nr XIII/109/08 w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi oddala skargę. II SA/Bk 261/11 UZASADNIENIE Uchwałą z 26.03.2008 r. Nr XIII/109/08 Rada Gminy O. określiła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W § 1 pkt 1, 2 i 3 uchwały ustalono górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników i transportu nieczystości: pkt 1 – 85 zł za 1 m3 brutto za odbiór odpadów komunalnych stałych, niesegregowanych, pkt 2 – 35 zł za 1 m3 brutto za odbiór odpadów komunalnych stałych nagromadzonych selektywnie, pkt 3 – 10 zł za 1 m3 brutto za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wozami asenizacyjnymi. W § 2 wskazano, że stawki określone w § 1 stosuje się wobec właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umowy korzystania z usług wykonywanych przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W § 3 wskazano, że stawki z § 1 mają charakter cen maksymalnych. W § 4 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi, a w § 5 ustalono obowiązek jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego i ustalono, że wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Skargę na powyższą uchwałę złożył do sądu administracyjnego S. T. Wskazał, że narusza ona prawo, a ponadto nie została zmieniona mimo stwierdzenia przez WSA w Białymstoku, że jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przedmiotowa uchwała była oceniona przez organ nadzoru, który nie stwierdził jej niezgodności z prawem. Została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2008 r. Nr 104, pod pozycją 1065. Podczas rozprawy w dniu 31.01.2012 r. skarżący sprecyzował, że przedmiotem jego zaskarżenia są wszystkie stawki wymienione w § 1 uchwały. Jego zdaniem odgórnie ustalono w niej stawki opłat, podczas gdy wysokość opłaty powinna być ustalana indywidualnie każdemu odbiorcy. Wskazał, że we wsi G. wszyscy płacą górne stawki za odprowadzanie nieczystości. Na tej samej rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, że mieszkańcy płacą zgodnie z wysokością stawek ustalonych w umowach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Na wstępie wskazać należy, że ani z wypowiedzi pełnomocnika organu, ani z innych dokumentów z akt sprawy nie wynika, by zaskarżona uchwała była wyeliminowana z obrotu prawnego, jak twierdzi skarżący. Natomiast w sprawie II SA/Bk 205/09 ze skargi S. T. przedmiotem kontroli tutejszego sądu była decyzja ustalająca skarżącemu wysokość opłaty za wywóz nieczystości, a nie uchwała z 26.03.2008 r. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały sąd zbadał przede wszystkim warunki dopuszczalności skargi wniesionej przez S. T. Podstawą tej skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę wnosi się, zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Powyższe warunki umożliwiające merytoryczne rozpoznanie skargi zostały w sprawie spełnione. Znajdujące się w aktach sprawy pismo S. T. z 30.03.2011 r. zatytułowane "Skarga – wniosek", skierowane do Urzędu Gminy w O. i zawierające wniosek o dokonanie uchylenia (zmiany) uchwały z 26.03.2008 r. (k. 4) - niewątpliwie stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Organ niezwłocznie, bo już 31.03.2011 r. udzielił odpowiedzi na to wezwanie powołując się na fakt poddania uchwały ocenie organu nadzoru i brak stwierdzenia jej nieważności w tym trybie (k. 5). Jak wynika natomiast z prezentaty na skardze, została ona złożona 19.04.2011 r. (k. 3), a więc przed upływem trzydziestu dni od doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie. Skarżący posiada również interes prawny w kwestionowaniu uchwały przed sądem. Na własnej nieruchomości znajdującej się w gminie O. wybudował zbiornik na ścieki (vide pozwolenie na budowę z 11.09.2003 r.), a zatem dotyczą go ustalenia skarżonej uchwały. Z art. 6 ust. 1 ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) wynika bowiem, że właściciele nieruchomości są zobowiązani pozbywać się odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Wykazując realizację tego obowiązku powinni przedstawić umowę korzystania z usług przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i dowód opłacania takiej usługi (art. 6 ust. 1 ustawy z 13.09.1996 r.). Bezspornie ustalono, że skarżący takiej umowy nie przedstawił, dlatego wszczęto wobec niego postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia opłat za opróżnianie zbiorników według górnych stawek wynikających z postanowień uchwały (vide uzasadnienie wyroku tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 205/09 ze skargi S. T. na decyzję ustalającą wysokość opłaty). Interes skarżącego jest zatem w sprawie niewątpliwy. Merytorycznie oceniając zaskarżony akt z 26.03.2008 r. stwierdzić jednak należy, że nie narusza on prawa, w tym nie ingeruje w sferę uprawnień skarżącego w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, a więc istotnie bezprawny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. utrzymywanie czystości i porządku, urządzeń sanitarnych, wysypisk oraz zapewnienie unieszkodliwianie odpadów komunalnych należy do zadań własnych gminy, które są realizowane między innymi w oparciu o przepisy ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do treści art. 6 ust. 2 powołanej ustawy rada gminy określa w drodze uchwały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. W ustawie nie wskazano radzie gminy czym ma się kierować, według jakich kryteriów jest zobowiązana ustalać górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych i opróżnianie zbiorników na nieczystości. Nakazano jedynie zróżnicowanie opłat wskazując, że powinna stosować niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6 ust. 4 ustawy z 13.09.1996 r.) oraz może stosować zróżnicowane stawki uwzględniające gęstość zaludnienia oraz odległość od miejsca unieszkodliwiania odpadów (art. 6 ust. 4 "a" tej ustawy). Nie ulega jednak wątpliwości, że ustalając stawki opłaty rada nie może działać dowolnie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Gliwicach, że pojęcie "górnych stawek" odpowiada definicji ceny - wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę i w której uwzględnia się elementy mające wpływ na jej wysokość, w tym przede wszystkim podatki, ale też zyski, koszty przedsiębiorcy (wyrok z 23.02.2009 r., II SA/Gl 1040/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Mając to na uwadze nietrudno o wniosek, że ustalając górne stawki opłat za gospodarkę odpadami rada gminy powinna wziąć pod uwagę wszystkie elementy cenotwórcze takie jak: koszty usuwania odpadów, zapewnienie odpowiedniej rentowności zainteresowanych przedsiębiorców usuwających odpady, opłatę środowiskową, okoliczności związane z odbiorem, transportem, segregacją i składowaniem odpadów na składowisku. Biorąc to pod uwagę nie może jednak pominąć interesów właścicieli i użytkowników nieruchomości, którzy są obowiązani uiszczać należność za wywóz odpadów. Powinna zatem zadbać również o zabezpieczenie mieszkańców przed nadmiernymi i nieuzasadnionymi kosztami (górne stawki opłat są wartościami maksymalnymi, których nie mogą przekroczyć przedsiębiorcy wykonujący usługi w zakresie gospodarowania odpadami). Faktycznie właściciele nieruchomości są zatem chronieni przez uchwałę w sprawie górnych stawek spornych w sprawie niniejszej opłat. Przyznać jednak trzeba, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, z którego wynikałyby przesłanki wyżej wymienione, mające wpływ na wysokość opłat. Takie uzasadnienie – zgodnie z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – powinna posiadać. Ustalenie czynników, jakie gmina wzięła pod uwagę przy kalkulacji kosztów i określaniu górnych stawek opłat nie wynika również z wyciągu z protokołu sesji Rady Gminy z 26.03.2008 r., na której przyjęto uchwałę (nie toczyła się nad jej treścią dyskusja z uwagi na brak pytań, uwag i zastrzeżeń radnych, k. 97). Nie oznacza to jednak, że nie jest możliwa ocena jej zgodności z prawem w zakresie prawidłowości ustalenia górnych stawek opłat. W ocenie sądu służyć temu może porównanie stawek obowiązujących w gminie O. (wynikających z zaskarżonej uchwały) z wysokością stawek ustalonych w innych, przykładowych gminach. Należy zauważyć, że uchwały w tym przedmiocie stanowią akty prawa miejscowego i zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Jako fakt powszechnie znany sąd mógł ich treść uwzględnić z urzędu nawet bez konieczności powoływania się na nie przez strony (art. 106 § 4 p.p.s.a.). Porównanie stawek w gminie O. (powiat bielski) i w przykładowych gminach sąsiednich (z powiatu bielskiego i hajnowskiego), z uwzględnieniem okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, daje następujące wyniki (stawki wskazane odpowiednio w kolejności za odpady niesegregowane, gromadzone selektywnie, opróżnianie zbiorników bezodpływowych): gmina B. – 80 zł, 36 zł, 25 zł (uchwała z 26.02.2009 r., Dz. U. Woj. Podl. z 2009 r. Nr 79, poz. 798), gmina W. – 60 zł, 48 zł, 25 zł (uchwała z 29.06.2007 r., Dz. Urz. Woj. Podl. z 2007 r. Nr 37, poz. 1797), gmina Cz. – 46 zł, 22 zł, 18 zł (uchwała z 24.02.2009 r., Dz. Urz. Woj. Podl. z 2009 r. Nr 79, poz. 795). Mając na uwadze, że w zaskarżonej uchwale górne granice stawek przedmiotowej opłaty ustalono jako: 85 zł (odpady niesegregowane), 35 zł (odpady gromadzone selektywnie), 10 zł (wywóz nieczystości ze zbiorników bezodpływowych) oraz zróżnicowano, jak wymaga art. 6 ust. 4 ustawy, w zależności od sposobu ich gromadzenia (selektywne, niesegregowane), uprawniony jest wniosek, że rada gminy O. nie dokonała ich określenia w sposób znacznie odbiegający od wysokości opłat obowiązujących na sąsiednim terenie. Przedmiotowe stawki są optymalne, nie zostały zróżnicowane ani zdecydowanie na niekorzyść, ani zdecydowanie na korzyść mieszkańców gminy O., może za wyjątkiem opłaty za odbiór nieczystości ze zbiorników bezodpływowych, bowiem kwota 10 zł jest najkorzystniejszą stawką wśród porównywanych. Mieszczą się w "gminnej średniej", a to oznacza, że są wynikiem akceptowalnej na tym terenie kalkulacji. Wskazać trzeba, że nie zgłoszono do nich żadnych zastrzeżeń podczas sesji rady gminy. Sąd również z urzędu nie znajduje argumentów uzasadniających zakwestionowanie tych stawek. Należy zauważyć, że również skarżący nie wykazał, w jakiej części kwestionowane przez niego stawki za usługi polegające na odbiorze odpadów komunalnych naruszają obowiązujące przepisy i na czym te naruszenia polegają. W tych okolicznościach brak uzasadnienia uchwały należało rozpatrywać w kategoriach nieistotnego naruszenia prawa, które nie mogło prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie jest to zresztą stanowisko odosobnione (porównaj wyrok NSA z 12.10.2007 r., I OSK 1237/07, CBOSA oraz wyrok SN z 11.12.2007 r., I PK 152/07, LEX 375789). Ze względu na przedmiot sprawy brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego dotyczącego ilości umów, jakie zawarli mieszkańcy gminy z przedsiębiorstwem zajmującym się odpadami komunalnymi. Sprawa niniejsza dotyczy legalności uchwały z 26.03.2008 r. a nie sposobu, w jaki mieszkańcy gminy wypełniają obowiązki z zakresu gospodarki odpadami. Uwzględniając powyższe uwagi w ocenie sądu zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwale trudno postawić zarzut istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji bezprawnego naruszenia interesu prawnego skarżącego (zwłaszcza, że akurat stawka, która jego aktualnie i wprost dotyczy – 10 zł, jest najniższą z możliwych). Brak jest więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.