II SA/Bk 261/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących A. B. i A. B. kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej: "PWINB w B."), po rozpatrzeniu odwołania A. i A. B. (zwanych dalej: "Skarżącymi") od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. (zwanego dalej: "PINB w S."), nakazującej ww. wykonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku rekreacji indywidualnej (kat. obiektu III), tj. dobudowanego tarasu o wym. 5,0 x 5,3 m przykrytego dachem dwuspadowym opartym na stupach drewnianych, z wydzielonym pomieszczeniem gospodarczym o wym. 1,9 x 1,23 m na działce nr [...] w m. F. gm. F. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. PINB w S. przeprowadził kontrolę w sprawie rozbudowy budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w m. F. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] w obrębie geod. F., stanowiącej współwłasność Skarżących - oraz o terminie oględzin. W dniu [...] maja 2015 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że na działce istnieje budynek o funkcji rekreacji wraz z tarasem i zadaszeniem połączony z tym budynkiem. Zadaszony taras posiada drewniany dach dwuspadowy, oparty na drewnianych słupach (o wym. 15 x 15cm) i kryty jest papą. Wymiary tarasu - 5,0 x 5,30 m i wysokość (mierzona od przyziemia) od 2,15 do 3,65 m (w kalenicy). Posadzka tarasu wykonana z kostki brukowej położonej na posadzce betonowej. Dookoła płyty tarasu wybudowano ścianki o wys. 1,15 m murowane obłożone kamieniem. Powyżej murowanych ścianek wykonano częściowo wypełnienie przestrzeni (pomiędzy ścianką a okapem) płytą pleksi. Pod zadaszeniem tarasu wydzielono pomieszczenie gospodarcze o wym. ok. 1,90 x 1,23 m, w którym przechowywana jest kosiarka. W dniu oględzin roboty były zakończone. W prowadzonym postępowaniu i podczas oględzin Skarżący nie zgodzili się z powyższymi ustaleniami. Wyjaśnili m.in, że w 2012 r. nad istniejącym fundamentem i ścianami niedokończonego budynku gospodarczego, zakwalifikowanego jako taras, wykonali zadaszenie będące w ich ocenie wolnostojącym obiektem, które nie jest wymienione w art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: "P.b."), wobec czego wykonanie jego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Organ l instancji ustalił, że zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Skarżący dokonali zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w S. o zamiarze wykonania robót budowlanych na działce nr [...]. Zgłoszenie to obejmowało wykonanie: (-) budynku gospodarczego nr [...] parterowego o wym. 4,92 x 4,32 m i wys. 6,57 m, o pow. zabudowy 21, 25 m2, z dachem dwuspadowym (o kącie nachylenia połaci 45°); fundamenty żelbetowe monolityczne, (-) budynku gospodarczego nr [...] parterowego o wym. 4,92 x 3,20 m i wys. 6.57 m, o pow. zabudowy 15, 74 m2, z dachem dwuspadowym (o kącie nachylenia połaci 45°); fundamenty żelbetowe monolityczne, (-) ogrodzenia od strony wschodniej w układzie przęsłowym,..., długość ogrodzenia 40 m, wys. 1,80 m. Do zgłoszenia Inwestor załączył rysunki budynków i szkic działki z lokalizacją tych budynków w odległości 1 m od siebie. Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu przez ww. organ architektoniczno-budowlany, a wpisane do rejestru pod nr [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Starostwa Powiatowego w S. Organ I instancji ustalił również, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], znak: [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Skarżącym pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek rekreacji indywidualnej (kat. III), budowę zbiornika szczelnego o poj. 3,0 m3 wraz z przyłączem kanalizacyjnymi kat VII), przyłącza wodociągowego od istniejącej studzienki wodomierzowej do budynku, przyłącza energetycznego od istniejącego złącza do budynku na działce nr ew. [...] w m. F. Powyższa decyzja dotyczyła rozbudowy budynku nr 2 określonego w ww. zgłoszeniu, nie uwzględniała budowy zadaszonego tarasu. W dniu [...] grudnia 2011 r. Skarżący złożyli w PINB S. zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego po wykonaniu rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego (przy czym określono, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi 46,56 m2, pow. użytkowa wynosi 34,38 m2, zaś kubatura 255,10 m3). Do zawiadomienia Inwestor załączył (sporządzoną przez uprawnionego geodetę) mapę inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zaewidencjonowanej w dniu [...] listopada 2011 r. pod nr [...] w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w S. PINB w S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], na mocy art. 48 ust. 2 i ust 3 P.b. wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych związanych z rozbudową budynku rekreacji indywidualnej oraz nałożył na Skarżących obowiązek przedłożenia - w terminie do dnia [...] listopada 2015 r.- następujących dokumentów: (-) zaświadczenia Wójta Gminy F. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (-) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 i 2 oraz ust. 3 P.b., tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wraz z oceną techniczną obiektu, uwzględniającego - w razie potrzeby - wskazanie sposobu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym z warunkami technicznymi oraz obowiązującym normami; zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnego na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązani w wyznaczonym terminie nie dostarczyli dokumentów wymaganych ww. postanowieniem. W dniu [...] listopada 2015 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę sprawdzającą, podczas której nie stwierdził wykonywania robót w obiekcie po ich wstrzymaniu. W związku z tym, że Skarżący nie przedłożyli w terminie kompletu dokumentów, organ l instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. na mocy art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b., nakazał ww. wykonanie rozbiórki zadaszonego tarasu przy budynku. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie: (1) art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez pominięcie, że w dacie zakończenia budowy budynku rekreacji indywidualnej nie istniał ani fundament zgłoszonego budynku nr [...] ani taras, (2) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 P.b. Skarżący, mając na względzie oświadczenie geodety M. U. z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz oświadczenie A. B. z tego samego dnia, wnieśli o dopuszczenie dowodu z zeznań powyższych świadków na okoliczność, że w dacie zakończenia budowy budynku istniał fundament budynku nr 1, jak i wykonany był taras. Po rozpatrzeniu odwołania, [...]WINB w B. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli. Podniósł, że w związku z nieprzedłożeniem przez Skarżącego w terminie kompletu dokumentów, organ I instancji, stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b., zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku rekreacji indywidualnej, stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b. Organ odwoławczy uznał za nietrafiony zarzut, że taras został wybudowany na istniejących fundamentach wykonanych pod budynek gospodarczy, którego budowa została przez Skarżących zgłoszona w Starostwie Powiatowym w 2007 r. i rozpoczęta, a niezakończona. Organ odwoławczy wyjaśnił, że złożone i przyjęte zgłoszenie Inwestora w Starostwie Powiatowym w S. o zamiarze wykonania robót budowlanych na działce nr [...] przewidywało budowę dwóch budynków gospodarczych ściśle określonych wymiarów i w ścisłej lokalizacji na działce. Skarżący wybudowali jeden z budynków gospodarczych (określony w zgłoszeniu jako nr [...]). Podkreślił, że ustawa Prawo budowlane nie przewiduje odstępstw od dokonanego przez inwestora (a przyjętego przez organ AB) zgłoszenia, natomiast w ściśle określonych warunkach przewiduje odstępstwa od pozwolenia na budowę i związaną z tym określoną procedurę legalizacyjną określoną w przepisach. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie od [...]WINB w B. na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) oczywiste naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie wskazania i wyjaśnienia przesłanek faktycznych, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie oraz zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu Skarżących, a w to miejsce odniesienie się do zarzutu, którego Skarżący nie sformułowali w odwołaniu oraz stwierdzenie, że pozostałe zarzuty odwołania nie są godne uwagi organu drugiej instancji, czym organ ten wprost naruszył także art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., 2) naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez pominięcie, że w dacie zakończenia budowy budynku rekreacji indywidualnej (budynku nr [...]) istniał fundament zgłoszonego budynku nr 1 wraz z tarasem; 3) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 P.b. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik rozwinął podniesione w niej zarzuty. Podniósł, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do złożonego w odwołaniu pisemnego oświadczenia geodety M. U., A. B. oraz wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań tych świadków na okoliczność, że w dacie zakończenia budowy zgodnie z udzielonym pozwoleniem, tj. w dniu [...] grudnia 2011 r. istniał fundament budynku nr [...] oraz że wykonany był taras. Pełnomocnik podkreślił, że ww. geodeta w dniu [...] stycznia 2016 r. złożył oświadczenie, że w czasie przesłuchania w dniu [...] lipca 2015 r. nie użył sformułowania, że w dacie zakończenia budowy nie istniał fundament, ani taras przyległy do wybudowanego budynku, a jedynie wyjaśnił, że na tym terenie znajdowało się przykryte składowisko używanych materiałów budowlanych, którego nie inwentaryzował, gdyż nie wchodziły w zakres zleconych prac. Pismem procesowym z dnia [...] września 2016 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Skarżący zarzucili organom naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: 1) niezgodną ze stanem faktycznym ocenę materiału dowodowego z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanych decyzji, w tym również bezpodstawnego przyjęcia, iż powstały w wyniku zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2007 r. i decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. taras: (-) wybudowany został po zakończeniu w roku 2011 robót budowlanych budynku rekreacji indywidualnej; (-) w rzucie posiada inne wymiary niż określone w ww. zgłoszeniu i decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) błędne i odbiegające od treści materiału dowodowego ustalenie, że rozbudową budynku rekreacji indywidualnej jest wolnostojące zadaszenie o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej) istniejącego tarasu oraz, że wybudowane zadaszenie jest niezgodne z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego części wsi F. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy F. z dnia [...] grudnia 2009 r. Do ww. pisma Skarżący załączyli: 1) odpis planu zagospodarowania załączonego do zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2007 r., 2) odpisy z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. projektu budowlanego, rzut fundamentów, rzut parteru; 3) schemat przekształcenia 2 budynków gospodarczych w budynek rekreacji indywidualnej taras, 4) opinię techniczną stanu technicznego zadaszenia tarasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest zasadna, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy orzeczony nakaz rozbiórki. W odwołaniu od decyzji Skarżąca podniosła szereg argumentów a także złożyła wnioski dowodowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie ma żadnej wzmianki odnośnie powołanych wniosków dowodowych a samo uzasadnienie jest lakoniczne i nie wyjaśnia podnoszonych przez stronę wątpliwości. Wskazać należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej wart. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia wyrażone w odwołaniu lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00 (LEX nr 80635) NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 (LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a., skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77,art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). W procesie stosowania prawa przez organy administracji, ich zadaniem jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowić powinna podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Mając powyższe na uwadze stwierdziwszy, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości, wskazać należy, że organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie odniesie się do wniosku dowodowego Skarżącej. W przypadku dopuszczenia nowych dowodów organ ponownie oceni materiał dowodowy. Ponadto organ szczegółowo uzasadni kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych oraz oceni wpływ uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2009 r. na wykonane roboty budowlane. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.