II SA/Bk 264/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty Z. z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz Gminy Miasta Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. w dniu [...] października 2013 r. wystąpiła do Starosty Z. z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: A o pow. 8,3154 ha, nr B o pow. 0,0036 ha, nr C o pow. 0,0003 ha, nr E o pow. 0,0048 ha, nr C o pow. 0,0106 ha, nr G o pow. 0,0183 ha, nr H o pow. 0,0396 ha, nr K o pow. 0,0041 ha, nr L o pow. 0,0028 ha, położonych w mieście Z., wchodzących w skład pasa drogowego ulicy [...] oraz działki oznaczonej nr Z o pow. 1,6334 ha, wchodzącej w skład pasa drogowego ulicy [...]j, stanowiących część drogi krajowej nr [...]. Uzasadniając przesłankę zbędności nieruchomości Dyrekcja wskazała na przepis art. 10 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, póz. 115 ze zm.) stanowiący, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Starosta Z. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z [...] listopada 2013r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w odniesieniu do powyższych nieruchomości wskazując, iż odcinki drogi składające się z ww. działek zastąpiono nowym odcinkiem drogi ekspresowej [...] i zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z chwilą oddania go do użytkowania w dniu [...] października 2012 r., pozbawione zostały dotychczasowej kategorii drogi krajowej nr [...] i zaliczone do kategorii drogi gminnej. Wskazano również, iż stosownie do art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi dla dróg gminnych jest Burmistrz Miasta Z., zaś obecnie właścicielem wskazanych nieruchomości jest gmina Miasto Z. Uzasadniając z kolei meritum rozstrzygnięcia organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt K 46/04, stwierdzając, że skoro prawo własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa przechodzi z mocy prawa na gminę to w takim przypadku również prawo trwałego zarządu z mocy prawa wygasa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 46 ust. 1 oraz art. art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż prawo trwałego zarządu ustanowione na mocy decyzji Starosty Z. oraz aktów notarialnych wygasło z mocy prawa. Autor odwołania podkreślił, że jego opinii decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu pozostają wciąż w obiegu prawnym, a więc do ich wygaszenia konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Wojewoda P. decyzją z [...] stycznia 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i wygasił trwały zarząd ustanowiony na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: A o pow. 8,3154 ha, nr B o pow. 0,0036 ha, nr C o pow. 0,0003 ha, nr E o pow. 0,0048 ha, nr F o pow. 0,0106 ha, nr G o pow. 0,0183 ha, nr H o pow. 0,0396 ha, nr K o pow. 0,0041 ha, nr L o pow. 0,0028 ha, położonych w mieście Z., wchodzących w skład pasa drogowego ulicy [...]. oraz działki oznaczonej nr Z o pow. 1,6334 ha, wchodzącej w skład pasa drogowego ulicy [...], stanowiących część drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, póz. 115 ze zm.) wskazując, że spełnienie przesłanek w postaci wybudowania nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany oraz oddania go do użytku, powoduje, iż odcinek "dawnej" drogi uzyskuje status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. W tym wypadku zmiana kategorii drogi następuje z mocy prawa, a więc nie zależy od woli podmiotów zainteresowanych oraz nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością może nastąpić albo z mocy prawa z chwilą upływu terminu, na jaki zarząd ten został ustanowiony (art. 46 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), albo w wyniku wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu (art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy). Przy czym, jak stanowi art. 47 ust. 1 tej ustawy, jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (art. 47 ust. 2 ustawy). W ocenie Wojewody P. redakcja tego przepisu, posługująca się sformułowaniem "wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu" wskazuje, że organ wydaje, w tym zakresie, wyłącznie pozytywną dla wnioskodawcy decyzję i nie może wydać decyzji odmownej. Tym bardziej, że w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje Starosty Z. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 n, Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., którymi przekazano nieodpłatnie w trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, przedmiotowe nieruchomości. Skoro funkcjonujące w obrocie prawnym decyzje administracyjne korzystają z atrybutu trwałości, a więc do momentu ich wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, wiążą organy administracji i wszystkie podmioty. Końcowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu służy wygaszeniu trwałego zarządu, a nie wyłącznie potwierdzeniu jego wcześniejszego wygaśnięcia. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył Burmistrz Z. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 22 ust. 1 w zw. z 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 47 ust. 2 w związku z art. 11 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wygaszenie trwałego ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w odniesieniu do nieruchomości, które stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, z dniem [...] października 2012 r. zostały pozbawione kategorii krajowej i zaliczone do kategorii dróg gminnych. Skarżący wskazał też na naruszenie art. 28 kpa poprzez prowadzenie postępowania bez udziału Gminy Miasta Z. - zarządcy i właściciela gminnych dróg: [...] i [...]. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że od dnia [...] października 2012r. Gmina Z. stała się z mocy prawa właścicielem i zarządcą dotychczasowego odcinka drogi krajowej nr [...], zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej [...]. Dalej skarżący wskazał, że w obecnym stanie prawnym ustalonym treścią art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uzyskanie prawa zarządu jak i jego wygaśniecie powstaje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Tym samym decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu GDDKiA została wydana bez podstawy prawnej, albowiem prawo trwałego zarządu w dacie wydawania decyzji nie istniało gdyż wygasło z mocy prawa. Niezależnie od tego skarżący podkreślił, że z dniem [...] października 2012 r. organy właściwe do spraw gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa utraciły kompetencje do orzekania w trawie gruntów zastąpionych odcinkami dróg. Zgodnie, bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, który stosownie do art. 43 ust. 5 tej ustawy jest upoważniony do oddawania w trwały zarząd gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i do wygaszania trwałego zarządu na gruntach Skarbu Państwa (art. 47 ust.2). Jednakże w sytuacji, gdy drogi krajowe stały się z mocy prawa własnością gminy Miasta Z., to z tym dniem Starosta Z. utracił wszelkie kompetencje dotyczące gospodarowania tymi gruntami, w tym wydawania decyzji o wygaśnięciu. Żaden zaś przepis prawa, zdaniem skarżącego, nie przewiduje sytuacji, w której starosta wykonujący zadania zlecone administracji rządowej z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, mógłby wydawać decyzje dotyczące ustanawiania bądź wygaszania trwałego zarządu na gruntach stanowiących własność gminy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody P. i poprzedzająca ją decyzja Starosty Z. z dnia [...] listopada 2013r. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co jest podstawą do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż nieruchomości oznaczone jako działki nr: A o pow. 8,3154 ha, nr B o pow. 0,0036 ha, nr C o pow. 0,0003 ha, nr E o pow. 0,0048 ha, nr F o pow. 0,0106 ha, nr G o pow. 0,0183 ha, nr H o pow. 0,0396 ha, nr K o pow. 0,0041 ha, nr L o pow. 0,0028 ha oraz nr Z o pow. 1,6334 ha, położone w mieście Z., wchodzące w skład pasa drogowego ulicy [...] i [...], stanowiące część dotychczasowej drogi krajowej nr [...], na mocy decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2012r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nowego odcinka drogi ekspresowej [...], pozbawione zostały dotychczasowej kategorii drogi krajowej i zaliczone do kategorii drogi gminnej. W następstwie oddania do użytku wskazanej drogi ekspresowej ulice [...] i [...], utraciły status drogi krajowej stając się tym samym drogą gminną – stosowanie do przepisu art. 10 ust.5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 260). W myśl tego przepisu, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Wspomniany przepis był przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt K 46/200 (OTK-A 2005/8/89, Dz.U.2005/181/1525) orzekł o jego zgodności z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał potwierdził, iż zmiana dotychczasowej kategorii starego odcinka drogi zastąpionego przez nowo wybudowaną drogę na kategorię drogi gminnej następuje ex lege oraz wiąże się z przejęciem przez gminę zarówno funkcji zarządcy tej drogi, jak i prawa własności tego odcinka drogi. Tę instytucję unormowaną w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych Trybunał określił mianem "przymusowego nabycia własności przez gminę" (tak też: NSA w postanowieniu z 2 lutego 2012r. I OW 186/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konfrontacja powyższych rozważań ze stanem faktycznym zaistniałym w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że na skutek decyzji PINB z dnia [...] października 2012r. nr [...] uprawnienia właścicielskie dotychczasowego odcinka drogi krajowej nr [...] przeszły z mocy prawa ze Skarbu Państwa na Miasto Z., a Burmistrz Miasta Z. stał się zarządcą tej drogi. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, automatycznego wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzjami Starosty Z.: z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], z dnia [...] marca 2001r. nr [...]., z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...], oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. Decyzja zezwalająca na użytkowanie wybudowanego odcinka drogi ekspresowej [...] nie skutkuje bowiem, wygaśnięciem trwałego zarządu z mocy prawa, a jedynie otwiera możliwość jego wygaszenia przez właściwy organ w trybie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Jak stanowi bowiem art. 46 ust.1 tej ustawy trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Przy czym przepis art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy obliguje właściwy organ do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony. W niniejszej sprawie przejście opisanego odcinka drogi krajowej nr [...] na własność Miasta Z. bez wątpienia uzasadnia zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Tym niemniej, jak zasygnalizowano już wyżej, decyzję w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu może wydać jedynie właściwy organ. Kwestie reprezentacji Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami, w tym ustawiania i wygaszania trwałego zarządu, określa przepis art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze (wójt, burmistrz lub prezydent miasta). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż własność dotychczasowego odcinka drogi krajowej nr [...] przeszła z dniem [...] października 2012r. ze Skarbu Państwa na Miasto Z., zatem z tym też dniem, jak słusznie wywodzi skarżący, Starosta Z. utracił wszelkie kompetencje dotyczące gospodarowania tą nieruchomością, w tym ustanawiania i wygaszania trwałego zarządu ustanowionego na tej nieruchomości. Właściwość Starosty w podejmowaniu tego typu rozstrzygnięć zarezerwowana jest bowiem wyłącznie do nieruchomości stanowiących Skarb Państwa. Skoro prawo własności wspomnianej nieruchomości przeszła na gminę Z. to właściwość do podejmowania decyzji w przedmiocie wygaszania trwałego zarządu, ma aktualnie wyłącznie Burmistrz Miasta Z.. Przy czym decyzja taka może zostać wydana z urzędu stosownie do art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konkludując należy stwierdzić, że zarówno Starosta Z. jak i Wojewoda P. nie miał kompetencji do orzekania w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy Z.. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Konsekwencją stwierdzenia nieważności opisanych decyzji było stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.