II SA/Bk 268/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skarg P. P. i E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr[...] , ustalającą P. B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na budynek inwentarski przeznaczony do chowu tuczników w ilości 23 DJP (łącznie w ramach gospodarstwa 39 DJP), przewidzianego do realizacji na działkach nr geod.[...], w obrębie 0010 M. (gm. M.). Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu 24 września 2015 r. P. B. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości położonej w M., składającej się z działek o nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na budynek inwentarski przeznaczony do chowu tuczników w ilości 23 DJP (łącznie w ramach gospodarstwa 39 DJP), przewidzianego do realizacji na działkach nr geod.[...], w obrębie [...]M. (gm. M.). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli P. P. i E. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył i omówił przepisy regulujące kwestie związane z ustalaniem warunków zabudowy, a następnie wyjaśnił, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: u.p.z.p.). Organ I instancji przeprowadził analizę, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), co do kwestii wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że gospodarstwo rolne wnioskodawcy (ok. 9,76 ha) przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa na terenie gminy M. (tj. 8,15 ha), toteż nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i organ I instancji nie mógł oceniać, czy planowana inwestycja jest kontynuacją funkcji dotychczasowej zabudowy. Dalej organ wyjaśnił, że nieruchomość wnioskodawcy posiada dostęp do drogi publicznej, jak też istnieje możliwość zapewnienia dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej w zakresie: zasilania w energię elektryczną, zasilania w wodę, odprowadzania wód opadowych, zasilania w energię cieplną, gromadzenia i utylizacji odpadów stałych, padliny i obornika. Teren inwestycji, jako zabudowa zagrodowa na gruncie sklasyfikowanym jako BrRIVa, BrRIVb i RIVa oraz RlVb, nie wymaga także uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jak też nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto inwestycja nie jest wymieniona w Rozporządzeniu środowiskowym, a teren przedsięwzięcia nie jest objęty ochroną prawną w związku z ochroną dziedzictwa kulturowego, zabytków, dóbr, kultury współczesnej, ochrony archeologicznej i uzdrowiskowej. Teren inwestycji nie jest także położony na obszarach melioracji wodnych i obszarach górniczych. Nie sposób zatem odnaleźć przesłanek umożliwiających odmowę ustalenia warunków dla wnioskowanej zabudowy. Dalej organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i wyjaśnił, że aktualnie nie istnieją przepisy prawa, umożliwiające uzależnienie wydania (bądź odmowy wydania) decyzji ustalającej warunki zabudowy od poziomu emitowanego przez inwestycję odoru. Organy administracji mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa, toteż w przypadku braku przepisu prawa odnoszącego się do problematyki "odorowej" planowanego przedsięwzięcia, organy nie mogą uwzględniać wartości pozaprawnych. Niezasadny jest także, w ocenie organu, zarzut nieuwzględnienia faktu, że obecnie istniejąca zabudowa zagrodowa posiada 16 DJP, a nowa zabudowa umożliwi hodowlę aż 39 DJP. Zarówno bowiem we wniosku inwestora, jak i w decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano (uprzednio dokonując stosownych ustaleń, tj. sumowania, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia środowiskowego), że dotychczas wnioskodawca posiadał w gospodarstwie 16 DJP, a po zrealizowaniu inwestycji wielkość DJP w tymże gospodarstwie nie może przekroczyć 39 DJP. Powyższe oznacza więc, że wnioskodawca uzyskał warunki zabudowy dla inwestycji nie przekraczającej łącznie (z już posiadanymi) 39 DJP. Organ I instancji badał ewentualną konieczność uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale poczynione przez niego ustalenia wykazały, że inwestor przewiduje łączny (wraz z już posiadanymi) chów lub hodowlę zwierząt w liczbie do 39 DJP, toteż brak było podstaw do uznania, że jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dalej organ wyjaśnił, że decyzja organu I instancji ustanawia wymaganie, aby planowany budynek inwentarski spełniał warunki określone w § 271-273 cyt. rozporządzenia. Powyższe rozstrzygnięcie jest poprawne, gdyż regulacje tego rozporządzenia winny być uwzględniane przez organy administracji budowlanej dopiero w sprawie prowadzącej do wydania pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania wystarczające zatem było jedynie wskazanie na istnienie przepisów regulujących usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym odległości między budynkami i zbiornikami paliwa. Organ zgodził się też ze skarżącymi, że produkowana w chowie bezściółkowym gnojowica powoduje większe zagrożenie ekologiczne niż obornik, jednakże podkreślił, że specyfika postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy zakłada jedynie ustalenie, czy zostały spełnione warunki z ustawy planistycznej, w tym z art. 61 u.p.z.p., oraz określanie warunków wynikających z odrębnych przepisów prawa (taki wniosek płynie z art. 54 pkt 2, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja taka nie może odnosić się więc do innych elementów niż wskazane w art. 54 i 61 u.p.z.p. Przepisy odrębne, pozwalające zaradzić problematyce "zagrożeniom ekologicznym związanym z produkcją gnojowicy", nie obowiązują. Skargi na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli P. P. i E. P., w których zarzucili, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy działek zlokalizowanych w centrum miejscowości gminnej M. i nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy. Zarówno w bezpośrednim jak i dalszym sąsiedztwie nie ma żadnych chlewni o tak dużej ilości tuczników czy innych zwierząt, a zatem planowana inwestycja ograniczy prawa właścicieli sąsiadujących. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. strona skarżąca podniosła, że organ nie dokonał prawidłowego określenia średniej powierzchni gospodarstwa w przedmiotowej gminie. W jej ocenie, średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej gminie jest wyższa niż 8,15 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargi nie są zasadne i podlegają oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy Mi. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], ustalającą P. B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na budynek inwentarski przeznaczony do chowu tuczników w ilości 23 DJP (łącznie w ramach gospodarstwa 39 DJP), przewidzianego do realizacji na działkach nr geod. [...] i [...], w obrębie 0010 M. (gm. M.). Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z cytowanego przepisu wynika więc, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W postępowaniu tym powinnością organu lokalizacyjnego jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, decyzja SKO w B. z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy odpowiada prawu. Organy prawidłowo zbadały, czy spełnione zostały przesłanki materialne wynikające m.in. z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 199) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd podziela ustalenia obu organów, że przedmiotowa inwestycja, której rodzaj zakwalifikowano jako zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (budynek inwentarski), nie narusza istniejącego ładu przestrzennego, gdyż działki o nr [...] są sklasyfikowane jako grunt rolny i zabudowane są budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi. Teren ten znajduje się w centralnej części zwartej zabudowy wsi M. i ma dostęp do drogi gminnej. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, działki w bezpośrednim sąsiedztwie o nr [...] to teren zabudowy zagrodowej, zaś działka o nr [...] to teren upraw polowych. Sąd podziela także stanowiska obu organów odnośne prawidłowości zakwalifikowania inwestycji jako zabudowy zagrodowej. Inwestor posiada bowiem na terenie Gminy M. gospodarstwo rolne o pow. ok. 9,76 ha, a średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie tej gminy wynosi 8,15 ha. Powyższe dawało podstawę do przyjęcia, iż zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (tj. dotyczącego ustalania zasad dobrego sąsiedztwa). W kontekście powyższego jako niezasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, podniesiony dopiero na rozprawie sądowej w dniu 6 października 2016 r., iż organy nie dokonały prawidłowego określenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w przedmiotowej gminie. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że Wójt Gminy M. był organem właściwym nie tylko do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale jest on również organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów na terenie swojej gminy, zgodnie z art. 6a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629). Nie zachodziła więc potrzeba, aby organ ten wydawał zaświadczenie w omawianym przedmiocie i dołączał je do akt administracyjnych niniejszej sprawy. Strona także w ramach postępowania administracyjnego nie kwestionowała tego wskaźnika, chociaż wiedziała o nim już z pisma organu z dnia 15 października 2015 r. (k. 49 akt adm.). Podniesienie więc powyższego zarzutu dopiero na etapie postępowania sądowego, na zasadzie wątpliwości odnośnie prawidłowości określenia tego wskaźnika przez organ, bez jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że jest on inny, nie mogło spowodować uwzględnienia podniesionego zarzutu. Strona skarżąca mogła bowiem zażądać od organu stosownego zaświadczenia w tym przedmiocie i przedłożyć je wraz ze stawianym zarzutem. Podkreślenia też wymaga, że zarzutu powyższego nie można było także potraktować jako wniosku zgłoszonego do Sądu, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu. Po pierwsze wniosek taki nie został wprost sprecyzowany przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej, a ponadto z urzędu Sąd nie przeprowadzał tego dowodu, gdyż nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a spowodowałoby tylko nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie. Wobec powyższego, jako niezasadne, w ocenie Sądu, należało potraktować zarzuty skarg odnośnie braku kontynuacji istniejącej zabudowy. Jak wskazano bowiem już wyżej, przy zabudowie zagrodowej, a z taką mamy do czynienia, z mocy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączone jest stosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnośnie określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia pozostawało, czy w bezpośrednim, jak i dalszym sąsiedztwie, występuje inna chlewnia z tucznikami lub innymi zwierzętami. Również w kwestii zarzutu dotyczącego ograniczenia praw właścicieli sąsiednich nieruchomości stwierdzić trzeba, że jest on niezasadny. Przede wszystkim skarżący nie precyzują, w czym owe naruszenie miałoby się przejawiać. Ponadto zauważenia wymaga, że na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są bowiem rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 738/14). Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może zatem wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu architektoniczno-budowlanego, który ocenia, czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanymi w przepisach wykonawczych (por. WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 370/15). Sąd podziela także stanowisko organu II instancji odnośnie podnoszonej przez skarżących na etapie postępowania administracyjnego "problematyki odorowej oraz umieszczenia inwestycji w centrum wsi". Organ ten ma rację, że brak jest w polskim systemie prawnym przepisów prawa, które by uzależniały wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy od poziomu emitowanego przez inwestycję odoru. Również fakt, iż inwestycja ma być realizowana w zabudowie zagrodowej, a działki sąsiednie też mają takie przeznaczenie, powoduje, że sama okoliczność położenia terenu inwestycyjnego w centrum wsi nie wpływa negatywnie na możliwość realizacji tej inwestycji. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.