II SA/Bk 27/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska – Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. ze skargi H. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę II SA/Bk 27/13 UZASADNIENIE Na wniosek H. Ł. złożony w dniu 27 marca 2007 r. został mu przyznany zasiłek pielęgnacyjny począwszy od dnia 1 marca 2007 r. Decyzję w tym przedmiocie (nr [...]) wydał w dniu [...] marca 2007 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. - Naczelnik Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Miejskiego w Ł. Organ uznał, na podstawie danych wynikających z wniosku oraz dołączonych dokumentów, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r. oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego. Organ wystąpił do ZUS z zapytaniem, czy H. Ł. posiada prawo do dodatku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi uzyskał informację negatywną (pismo ZUS z dnia 5 kwietnia 2007 r.). Na podstawie wskazanej na wstępie decyzji był wypłacany zasiłek pielęgnacyjny. W 2012 r. organ ponownie uzyskał z ZUS Oddział w B. informację o niefigurowaniu H. Ł. w rejestrze świadczeniobiorców tego organu. Natomiast pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. Kierownik KRUS Placówka w Z. poinformował o pobieraniu przez H. Ł. dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 1998 r. Powyższe stanowiło podstawę do wydania w dniu [...] czerwca 2012 r. postanowienia o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2007 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta Ł. uchylił z urzędu decyzję z dnia [...] marca 2007 r. oraz orzekł o nieprzyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego H. Ł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a takowy strona pobierała z KRUS. Po uprawomocnieniu się ostatnio wskazanej decyzji wszczęto z urzędu postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezydent Ł. działający przez upoważnioną osobę określił wysokość nienależnie pobranego i podlegającego zwrotowi świadczenia rodzinnego w kwocie 9.639 zł oraz wysokość odsetek w kwocie 3.623, 36 zł. Określił sposób i termin zapłaty należności oraz wymiar dziennego wzrostu odsetek ustawowych. Powołano się na uchylenie decyzji wcześniej przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, co skutkowało uznaniem pobranego świadczenia za nienależne, podlegające zwrotowi. Jak wskazano, zgodnie z art. 30 ust. 7 u.ś.r. nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik H. Ł. zarzucił naruszenie art. 30 u.ś.r. Akcentował fakt podeszłego wieku odwołującego się i jego stanu zdrowia, co uzasadniało, jego zdaniem, obowiązek urzędnika przyjmującego wniosek, sprawdzenia czy wnioskujący spełnia warunki ustawowe. Ponadto, w ocenie autora odwołania, organ nie pouczył strony w momencie przyznania świadczenia, o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Zatem naruszono przepisy art. 7 i 8 k.p.a. H. Ł. nie miał świadomości, że pobiera nienależny zasiłek pielęgnacyjny, wniosek wypełniła osoba trzecia, on jedynie podpisał go, przy czym z uwagi na wiek i stan zdrowia nie był zorientowany co do istniejącej przeszkody w otrzymywaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyłożono istotę nienależnie pobranego świadczenia przytaczając regulację art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazano, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione dwie sytuacje pozwalające na zakwestionowanie pobranej kwoty z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i potraktowanie jej jako świadczenia nienależnego: 1). świadczenie wypłacono mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz 2). świadczenie rodzinne przyznano na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Podkreślono fakt pouczenia strony zarówno we wniosku, jak i w samej decyzji o okolicznościach wyłączających przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego (w sprawie pobieranie dodatku pielęgnacyjnego). Mimo pouczenia ta istotna okoliczność (pobieranie dodatku pielęgnacyjnego) nie została przez stronę podana we wniosku, ani później. Organ z urzędu ustalił fakt pobierania przez H. Ł. dodatku pielęgnacyjnego z KRUS od 1998 r. Nadto w ocenie Kolegium po wznowieniu postępowania i wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. uchylającej decyzję z 2007 r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny oraz odmawiającej przyznania tego świadczenia zaistniała niezależna od poprzedniej druga podstawa kwalifikująca pobrane świadczenie jako nienależne. Z mocy art. 30 ust. 1 u.ś.r. – jak podkreślono – osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 6, 7, 8 u.ś.r. kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją, podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez właściwy organ. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia ich spłaty. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł poprzez pełnomocnika H. Ł. zarzucając: "1. naruszenie przepisu art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwą interpretację w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 7, 8, 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). 2. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa". Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Akcentował stan zdrowia i wiek, który uniemożliwiał skarżącemu wypełnienie wniosku (uczyniła to osoba trzecia) i zrozumienie treści pouczenia. Powtórzył argumentację z odwołania w zakresie obowiązków urzędników, którzy powinni z urzędu (mając na względzie wiek petenta) sprawdzić czy pobiera on dodatek pielęgnacyjny, bowiem takowy przysługuje każdemu ubezpieczonemu po ukończeniu 75 roku życia, a skarżący miał 78 lat. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące obowiązku organu prawidłowego pouczenia o zobowiązaniu do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oraz o negatywnych przesłankach do przyznania świadczeń. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem co oznacza, że jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiot postępowania obejmował nienależnie pobrane świadczenie rodzinne. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.ś.r. – osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu. Katalog sytuacji wyczerpujących nienależnie pobrane świadczenia rodzinne zawiera art. 30 ust. 2 u.ś.r., stanowiący, że za takie świadczenia uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Każdy z punktów (1-4) powołanego przepisu zawiera samodzielną i w pełni określoną sytuację, której spełnienie kwalifikuje pobrane świadczenia rodzinne jako nienależnie pobrane, niezależnie od pozostałych przesłanek. Innymi słowy każdy z czterech punktów art. 30 ust. 2 u.ś.r. samodzielnie przesądza o zaliczeniu pobranych świadczeń do nienależnych, podlegających zwrotowi. Trafnie ustalono w postępowaniu w sprawie niniejszej, że w stosunku do H. Ł. zaistniały dwie sytuacje kwalifikujące pobrany zasiłek pielęgnacyjny (przyznany decyzją z dnia [...] marca 2007 r.) do świadczeń nienależnie pobranych: jedna wyczerpała pkt 1 wspomnianego przepisu, druga pkt 4. Podkreślić należy, że spełnienie każdej, nawet jednej z przesłanek z art. 30 ust. 2 u.ś.r. powoduje zaliczenie do świadczeń nienależnie pobranych, podlegających zwrotowi. Skarżący (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) zignorował przesłankę z pkt 4 art. 30 ust. 2, koncentrując się w skardze, a wcześniej w odwołaniu, wyłącznie na przesłance zawartej w pkt 1. Tymczasem poza sporem pozostaje, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzono postępowanie wznowieniowe, które doprowadziło do ostatecznego uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny na rzecz skarżącego. Dopiero w następstwie tamtej decyzji organy przeprowadziły postępowanie niniejsze – w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego. Nie może budzić wątpliwości prawidłowość ustalenia, że została w sprawie niniejszej spełniona przesłanka do uznania świadczenia jako nienależnie pobranego podlegającego zwrotowi, zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Przepis powyżej przytoczony został dodany ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2008 r. Nr 223, poz. 145) i wszedł w życie z dniem 2 stycznia 2009 r. Bezspornym jest, że co prawda nie obowiązywał jeszcze w okresie przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego (w dniu [...] marca 2007 r.), natomiast obowiązywał już w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w postępowaniu wznowionym – uchylającej decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego i orzekającej o odmowie jego przyznania (z powodu pobierania dodatku pielęgnacyjnego). Zdaniem składu orzekającego przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. miał zatem zastosowanie w sprawie niniejszej. Takie jego zastosowanie, mimo braku przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej z dnia 17 października 2008 r., nie może być poczytywane jako retroaktywne działanie prawa. Zakaz retroakcji oznacza, że nowego prawa nie można stosować do stanów faktycznych i prawnych zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie jeśli miałoby to pogorszyć sytuację prawną obywatela. Sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej (zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4) nie odpowiada jednak pojęciu retroakcji w wyżej wskazanym znaczeniu, ale pojęciu retrospektywności prawa. Retrospektywność prawa oznacza bowiem, że przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym bądź niezakończonym, które rozpoczęły się pod rządami starego prawa i nadal można je uznać za aktualne pod rządami nowego prawa (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Decyzja przyznająca świadczenie została wydana (w dniu [...] marca 2007 r.) przed wejściem w życie nowelizacji dodającej przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Na skutek decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. uchylającej tę decyzję z 2007 r. w wyniku wznowienia postępowania - nastąpiło "otwarcie" kwestii prawa skarżącego do świadczenia rodzinnego. Inaczej rzecz ujmując kwestia ta stała się aktualna w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie nowelizacji, a zatem w czasie obowiązywania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Orzeczenie o prawie do świadczenia rodzinnego (zasiłku pielęgnacyjnym) powinno było zatem nastąpić na podstawie nowego prawa ustalonego brzmieniem art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Tak też postąpiły organy i w tym zakresie ich decyzje pozostają zgodne z prawem. Niewątpliwie omawiana nowelizacja rozszerzyła zakres pojęcia świadczenia nienależnego o przypadki świadczeń przyznanych na podstawie decyzji uznanych za wadliwe i wyeliminowanych z różnych przyczyn z obrotu prawnego – jednak jak wyżej wyjaśniono – zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji skarżącego nie jest działaniem prawa wstecz i naruszeniem zakazu retroaktywności prawa. Zatem stwierdzić należy, że mimo braku przepisów intertemporalnych w nowelizacji wprowadzającej przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. - miał on zastosowanie w sytuacji skarżącego. W tym miejscu wskazać należy, że intertemporalne kwestie zastosowania ostatnio wskazanego przepisu wyłożył wyczerpująco NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie I OSK 1452/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: CBOSA dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uzasadniając stosowanie powołanego przepisu do stanów faktycznych, które swój byt rozpoczęły także przed jego wejściem w życie. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu tego wyroku skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W sytuacji zatem uchylenia w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym lub o stwierdzenie nieważności) decyzji przyznającej świadczenie rodzinne organ miał obowiązek wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego podlegającego zwrotowi z mocy ustawy (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Tak uczyniono w sprawie niniejszej i takie postępowanie odpowiada prawu (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2013 r., I OSK 1529/12; I OSK 1200/12 z dnia 11 stycznia 2013 r., powołany wyrok w sprawie I OSK 1452/12 oraz I OSK 1451/12 z dnia 19 lutego 2013 r., wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 marca 2012 r., II SA/Sz 156/12 – dostępne w CBOSA). Ustosunkowując się zaś do eksponowanego zarzutu skargi, iżby nie zaistniała przyczyna uznania świadczenia rodzinnego jako nienależnie pobranego podlegającego zwrotowi określona w pkt 1 art. 30 ust. 2 u.ś.r., to także ocenić należało jego bezzasadność. Wskazany przepis ustala, że jest nienależnie pobranym świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Wbrew tezom skargi skarżący w sprawie niniejszej został pouczony zarówno o okolicznościach wyłączających przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego o który się ubiegał, jak i pouczony został o obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Wynika powyższe z treści pouczeń zawartych na druku wniosku, jak i z pouczenia w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. przyznającej świadczenie. To ostatnie pouczenie umożliwiało skarżącemu bezpośredni, osobisty lub przy pomocy członków rodziny, wielokrotny dostęp do treści pouczenia i konfrontację z sytuacją faktyczną skarżącego. Umożliwiało zrozumienie jego sytuacji prawnej, nawet przy stanie zdrowia i wieku akcentowanych w skardze. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie I OSK 1325/11 – jeżeli osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne składa w tym celu wniosek, będąc właściwie pouczona o braku prawa do tego świadczenia, warunek z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. należy uznać za spełniony (CBOSA). W tym miejscu zauważyć należy, że spełnienie czy niezaistnienie przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. pozostaje obojętne dla sytuacji prawnej skarżącego - wobec bezspornego zaistnienia w sprawie przesłanki z pkt 4 powołanego przepisu. Organy administracyjne wobec uchylenia w postępowaniu wznowionym decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny i odmowy przyznania go w sytuacji pobrania tego zasiłku – były pozbawione uznania administracyjnego, a miały obowiązek wszcząć postępowanie niniejsze, wyliczając zarówno należność główną, jak i odsetki podlegające zwrotowi zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 i ust. 8 u.ś.r. Stosownie do treści ust. 7 powołanego przepisu nienależnie pobrane świadczenia podlegają egzekucji w trybie świadczeń o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wydane w sprawie niniejszej decyzje zawierają wymagane powyższą regulacją prawną treści. Sąd rozumie trudną sytuację życiową skarżącego wynikającą z jego wieku oraz stanu zdrowia, jak i wysokości nienależnie pobranych świadczeń, ale nie może ocenić jako naruszającej prawo decyzji, gdy ustawodawca nie dał organowi administracyjnemu wyboru, regulując obowiązek zwrotu w samej ustawie (ust. 1 art. 30 u.ś.r.), w każdej sytuacji nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Trudna sytuacja strony nie ma żadnego wpływu na postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, natomiast stosownie do treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę tych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przepis ten ma charakter uznaniowy, ale nie wyklucza umorzenia w całości lub w części świadczenia, jak też odroczenia jego płatności czy rozłożenia na raty. Skarżący ma możliwość ubiegania się o zastosowanie go w stosunku do jego osoby. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skarga podlegała oddaleniu.