II SA/Bk 273/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do załatwienia zgodnie z właściwością wniosku o zobowiązanie do wykonania rozbiórki linii energetycznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty S. z dnia [...].12.2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 347 (trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ustalił następujący przebieg postępowania. Ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] września 2001r. Nr [...] udzielono Zakładowi Energetycznemu B. S.A. Rejon Energetyczny S. pozwolenia na przebudowę linii kablowej SN 15kV od stacji transformatorowej ST-1068 do stacji transformatorowej ST-250 w ulicach 11 L., G., M., G. i Ż. w S. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. Starosta S. wznowił w/w postępowanie. Pismem z dnia [...] grudnia 2006r. J.B. wniósł o wykonanie rozbiórki przebudowanej linii energetycznej na odcinku od linii transformatorowej ST-127 do ulicy G. – na działkach oznaczonych nr [...]/2, [...]/4 i [...]. Zdaniem skarżącego odcinek ten został wyłączony z dalszego użytkowania, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]września 2001r. Starosta S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] przekazał wniosek J.B. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w S. jako organowi właściwemu do jego załatwienia. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż właściwym organem do rozpoznania wniosku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. albowiem wskazywany odcinek linii energetycznej nie został objęty decyzją z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J.B. zarzucając mu naruszenie przepisu art. 36 ust. 1 pkt. 3a ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym) ze względu na fakt, że do określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania właściwy jest organ wydający pozwolenie na budowę a nie Inspektor Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, iż decyzja Starosty S. z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] udzielająca Zakładowi Energetycznemu B. S.A. Rejon Energetyczny S. pozwolenia, na przebudowę linii kablowej SN 15 kV od stacji transformatorowej ST-1068 do stacji transformatorowej ST-250 w ulicach: 11 L., G., M., G. i Ż. w S., nie obejmuje linii energetycznej na odcinku od stacji transformatorowej ST 127 do ulicy G. (działki [...]/2, [...]/4 i [...]). Zatem nie znajdowało uzasadnienia stanowisko zawarte w zażaleniu, iż powyższą decyzją został wyłączony z dalszego użytkowania odcinek linii energetycznej na działkach [...]/2, [...]/4 i [...]. Ponadto zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt. 3a Prawa budowlanego to inwestor, a nie organ określa, zarówno we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz w projekcie budowlanym istniejące obiekty, nieprzewidziane do dalszego użytkowania na terenie objętym projektem budowlanym. Nie ma więc podstaw prawnych do zobowiązania inwestora do dokonania rozbiórki linii energetycznej na wnioskowanym odcinku, gdyż linii tej nie obejmuje pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2001r. Natomiast zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w niniejszej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego J.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 22 kpa wskutek jego niezastosowania przy rozstrzyganiu sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą S. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2006 r., art. 15 kpa wskutek pozbawienia strony prawa do drugiej instancji w następstwie błędnego rozpoznania sprawy, oraz art. 36 ust. 1 pkt. 3a Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, w związku z nieuwzględnieniem treści art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż w zaskarżonym postanowieniu nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego i w związku z tym wyrokiem z dnia 12.06.2007 r. (IISA/Bk 227/07) oddalił skargę J.B. W ocenie Sądu organy dopełniły wymogi wskazane w art. 19 kpa i art. 65 § 1 kpa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2001r. nie obejmowała swoim zakresem linii energetycznej biegnącej na działkach [...]/2, [...]/4 i [...]. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 36 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo budowlane i nakazania przez organ wyłączenia z dalszego użytkowania oraz rozbiórki tejże linii. Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2004r. o zobowiązania inwestora do wykonania ewentualnej rozbiórki linii energetycznej biegnącej na w/w działkach jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów prawa budowlanego w zakresie odnoszącym się do właściwości organów uprawnionych do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2006r. są niezasadne. Sąd podkreślił, iż zakres niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego ograniczony jest do zbadania legalności postanowienia Wojewody P. z dnia [...] lutego 2007r., a w konsekwencji także postanowienia Starosty S. z dnia [...] grudnia 2006r. Oba postanowienia zapadły na podstawie obowiązujących przepisów prawa i brak jest podstaw do kwestionowania ich legalności. Sąd nie dopatrzył się podstaw sporu kompetencyjnego między Starostą a Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. Od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12.06.2007r. skargę kasacyjną wywiódł J.B., zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów: art. 36 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego w związku z art. 66 i 65 kpa, art. 151 ppsa w związku z art. 65, 66, 15, 22 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wadliwość rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika przede wszystkim z dokonania "błędnych ustaleń faktyczno-prawnych", bowiem w pierwotnym postępowaniu wydane pozwolenie na przebudowę linii nie obejmowało terenu działek [...]/4, [...]/2 i [...], gdyż inwestor postanowił tego fragmentu nie przebudowywać i zaprzestać jego użytkowania. Nie uzasadniało to jednak odmowy zastosowania przez organ art. 36 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego był on jako strona postępowania wznowieniowego uprawniony do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń wychodzących poza granice wniosku inwestora. Ponadto swoje uprawnienie do zgłaszania wniosków i uwag skarżący wywiódł z faktu powoływania się przez inwestora na niezmienioną decyzję Burmistrza S. z dnia [...] maja 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z mapką, na której naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu kasacji skarżący wskazał również na błędne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 65 kpa zamiast o art. 66 kpa oraz powtórzył zarzut, że w niniejszej sprawie należało zainicjować spór kompetencyjny w oparciu o art. 15 i art. 22 kpa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędna wykładnię, skarżący wskazał, że polegało ono na nieuwzględnieniu faktu, że teren inwestycji określała faktyczna lokalizacja przebudowanej linii energetycznej i decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, że udzielenie pozwolenia na budowę jest równoznaczne z udzieleniem pozwolenia na rozbiórkę oraz że jego żądanie było związane z wydaniem pozwolenia rozbiórki, a nie nakazu rozbiórki. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, skarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i orzeczenia organów administracyjnych naruszyły konstytucyjne prawo wyboru zachowania poprzez przekazanie wniosku na drogę, której strona wnosząca kasację nie akceptuje. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7.04.2009r. (sygn. akt II OSK 506/08) uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12.06.2007r. i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W ocenie Sądu II instancji kwestią nasuwającą wątpliwość była treść pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2006r. Organy wydające kontrolowane w sprawie postanowienie podkreślały wprawdzie fakt, iż pismo to złożono "w trakcie wznowieniowego postępowania", lecz tok postępowania administracyjnego wskazywał na to, że przez różne organy treść pisma z dnia [...] grudnia 2006r. nie była rozumiana w sposób tożsamy. NSA stwierdził dalej, iż podjęcie czynności, o jakich mowa w art. 65 § 1 kpa jest możliwe dopiero po ustaleniu treści pisma strony, bowiem treść żądania nie może budzić wątpliwości podmiotu, do którego określony wniosek skierowano. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania strony, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. To strona decyduje o charakterze wniesionego pisma, zaś organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rzeczą z kolei Sądu kontrolującego określone orzeczenie jest ustalenie, czy organ dopełnił wszystkich wskazanych wyżej czynności, oraz czy stwierdzone ewentualne wady w postępowaniu przed organami miały istotny wpływ na wynik sprawy, a więc czy nie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 145 p.p.s.a uzasadniające uwzględnienie wniesionej do tegoż Sądu skargi. Warunków wyżej wskazanych w niniejszej sprawie nie dopełnił Sąd I instancji, w wyniku czego naruszył art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że wskazane kwestie związane z oceną nierozważenia przez Sąd pierwszej instancji całości dokumentacji sprawy nie zostały wyjaśnione Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uchylił wyrok WSA w Białymstoku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa oraz art. 205 ppsa i zasądził od Wojewody P. na rzecz J.B. kwotę 251, 80 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na które składa się kwota 204, 80 z tytułu poniesionych kosztów dojazdu i utraconego zarobku, kwota 30 złotych z tytułu uiszczonej opłaty sądowej, kwota 17 złotych z tytułu opłaty na pełnomocnictwie. Jednocześnie wyjaśnił, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organy orzekające. Swoją ocenę prawną, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej w postępowaniu kasacyjnym. Oznacza to, że sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, jest związany tą ocenę, która wskazywała na uchybienie prawa procesowego sprowadzające się do braku wyjaśnienia przez organy administracji istotnych okoliczności stanu faktycznego. Brak wyjaśnienia treści pisma z dnia [...] grudnia 2006r. w aspekcie intencji skarżącego było przyczyną co najmniej przedwczesnego przekazania przez Starostę S. wniosku skarżącego do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. jako organowi właściwemu, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r. Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu swego wyroku podjęcie czynności na mocy art. 65 § 1 kpa było możliwe dopiero po ustaleniu treści wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2006r., który przez różne organy nie był rozumiany w sposób tożsamy. Organ administracji nie jest uprawniony do precyzowania żądania strony, a w razie wątpliwości jaki charakter ma pismo strony, organ winien zażądać sprecyzowania stanowiska przez stronę, mając na względzie przepisy art. 7-9 kpa. O charakterze pisma decyduje sama strona i organ winien wyjaśnić jej rzeczywistą wolę. Wniosek z dnia [...] grudnia 2006r. o wykonanie rozbiórki przebudowanej linii energetycznej na odcinku od stacji transformatorowej ST-127 do ulicy G. – na działkach oznaczonych numerami [...]/2, [...]/4 i [...], skarżący złożył w trakcie toczącego się postępowania wznowieniowego, zakończonego decyzją Starosty S. z dnia [...] września 2001r. Zatem skoro zachodziła wątpliwość, czy pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2006r. należy potraktować jako wniosek do załatwienia we wznowionym postępowaniu, czy jako wniosek wszczynający nowe postępowanie – to Starosta S. winien tę kwestię wyjaśnić, zanim podjął postanowienie o swojej niewłaściwości do jego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien wyeliminować powyżej wskazane uchybienia. Po uzyskaniu jasności stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2006r. organ I instancji winien skierować je do załatwienia we właściwym postępowaniu. Mając na względzie naruszenie przepisów postępowania - art. 65 § kpa, art. 7-9 kpa, a w przypadku organu II instancji także art. 138 § 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200, 205 § 1-3 p.p.s.a. Na zasądzoną skarżącemu sumę 347 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji składają się następujące kwoty: 100 złotych – wpis sądowy (k.15), 100 złotych – opłata kancelaryjna za uzasadnienie (k. 44), 18 złotych – koszt przejazdu na rozprawę do Sądu w dniu 5.06.2007r. w obydwie strony PKS na trasie S. – B. (10 złotych) i MPK (8 złotych), 16 złotych – koszt przejazdu na rozprawę do Sądu w dniu 15.10.2009 r. w obydwie strony PKS (8 złotych) i MPK (8 złotych), a nadto kwota utraconego zarobku wskutek stawiennictwa na rozprawie w dniu 5.06.2007r. – 58, 40 złotych i analogicznie w dniu 15.10.2009r. – 54, 60 złotych. Jeśli chodzi o sposób ustalenia przeciętnego zarobku skarżącego, który jest rolnikiem, Sąd posiłkował się wysokością przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego. Corocznie dane w tym zakresie są publikowane przez Prezesa GUS na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 18 ustawy z dnia 15.11.1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006r. nr 136, poz. 969). Z obwieszczenia Prezesa GUS z 22.09.2008r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2007 r. (M.P. z 2008r. nr 72, poz. 656) wynika, że dochód ten wyniósł w 2007r. 2220 złotych. Po przemnożeniu powyższej kwoty przez ilość hektarów przeliczeniowych użytków rolnych gospodarstwa rolnego skarżącego (t.j. 9,5964 ha, albowiem takim zaświadczeniem legitymował się skarżący z dnia 26.10.2007r. w sprawie, co jest okolicznością znaną Sądowi ze sprawy o sygnaturze IISA/Bk 28/08 na k.79), a otrzymany wynik dzieląc następnie przez 365 dni, to przeciętny dzienny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego użytków rolnych wyniósł w 2007r. 58, 38 zł. (w przybliżeniu 58,40 zł.). Taką kwotę tytułem utraconego zarobku skarżącego Sąd zasądził skarżącemu za stawiennictwo na rozprawie w dniu 5.06.2007r. Kwota powyższa jest nieco korzystniejsza, niż ustalona za stawiennictwo skarżącego na rozprawie w dniu 15.10.2009r., albowiem z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 23.09.2009r. wynika, że w 2008 r. przeciętny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego był niższy i wyniósł 2056 złotych (M.P. nr 62, poz. 829). Stąd też po przemnożeniu powyższej kwoty przez ilość hektarów przeliczeniowych użytków rolnych gospodarstwa skarżącego (a jest to wielkość 9,6883 ha, wynikająca z zaświadczenia z dnia 29.08.2008r., k.156) i po podzieleniu przez 365 dni wychodzi 54,57 złotych (w przybliżeniu 54, 60 złotych). Powyższy sposób ustalania utraconego zarobku rolnika został przyjęty przez tutejszy Sąd w wielu sprawach (głównie toczących się ze skarg J.B.) i został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dotyczy analogicznych orzeczeń m.in. w sprawach o sygnaturach: IISA/Bk 778/05, IISA/Bk 28/08, IIOZ 556/09 (IISA/Bk 109/09), IIFZ 190/09 (ISA/Bk 443/08). Zatem żądanie zasądzenia wyższej kwoty z tytułu utraconego zarobku, tj. 86, 20 złotych (pomimo, iż taką NSA przyjął w wyroku z 7.04.2008 r. IIOSK 506/08 w niniejszej sprawie), nie było zdaniem Sądu, uzasadnione. Nadmienić należy, iż koszty za sporządzenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie przez adwokata ustanowionego z urzędu, będą podlegały rozstrzygnięcia odrębnym postanowieniem.