II SA/Bk 276/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 września 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji barakowozu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...]12.2009 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. W dniu 6 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. zawiadomił A. M. – właściciela działek nr geod. [...] i [...] położonych w R., że w dniu 16 października 2009 r. zostaną przeprowadzone oględziny na tych działkach, celem sprawdzenia legalności zlokalizowanych na nich obiektów budowlanych. Powyższe zawiadomienie A. M. odebrał w dniu 15 października 2009 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 3 akt administracyjnych organu I instancji). W wyznaczonym terminie przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że na działce nr [...] ustawiony został barakowóz. Ze sporządzonego protokołu kontroli wynika, że została ona dokonana bez udziału stron. Następnie zawiadomieniem z dnia 21 października 2009 r. organ I instancji poinformował strony postępowania, w tym A. M., o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustawionego barakowozu na działce nr [...] oraz o tym, że w dniu 4 listopada 2009 r. zostanie przeprowadzona wizja lokalna. Zainteresowany A. M. zawiadomienie to odebrał w dniu 31 października 2009 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru k.14). W wyniku przeprowadzonych oględzin, również bez udziału stron, ustalono, że barakowóz został ustawiony w odległości około 10 m od rzeki R. (dowód: protokół oględzin nr [...], k. 21). Dzień po przeprowadzonych oględzinach, tj. w dniu 5 listopada 2009 r. do organu wpłynęło pismo A. M., w którym "w nawiązaniu do zawiadomienia w sprawie wszczęcia postępowania" została zawarta informacja, że na przedmiotowej działce ustawione są dwie przyczepy, nie zaś barakowóz. Natomiast przyczepa nie jest przedmiotem prawa budowlanego, zatem jej ustawienie nie powinno być rozpatrywane przez organ nadzoru budowlanego. Zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2009 r. organ poinformował strony o treści art. 10 kpa i pouczył, że mogą zapoznać się z aktami sprawy w siedzibie organu, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty odbioru zawiadomienia. A. M. zawiadomienie odebrał w dniu 3 grudnia 2009 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru k. 28). W dniu 8 grudnia 2009 r. organ sporządził notatkę urzędową, z której wynika, że zainteresowany A. M. uwagi w sprawie zgłosi na piśmie do 11 grudnia 2009 r. Uwagi takie zostały zgłoszone w dniu 9 grudnia 2009 r. Podniesiono w nich, że dokumentacja dotycząca ustawienia barakowozu została przez organ zgromadzona z naruszeniem art. 71 § 1 i 2 i art. 92 kpa poprzez wadliwe zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin – termin 1 - dniowy (powinien być 7 - dniowy), a także wizji lokalnej – termin 5 – dniowy (również powinien być 7 – dniowy). Wskazano, że powyższe naruszenia uniemożliwiły stronie czynne uczestnictwo w każdym stadium postępowania, co stanowi naruszenie art. 10 kpa. Nadto podniesiono, że dowody skompletowane z naruszeniem powyższych przepisów są niekompletne, co z kolei stanowi naruszenie art. 80 i 81 kpa. W dniu 16 grudnia 2009 r., na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, mocą której nakazał A. M. likwidację przedmiotowego barakowozu. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że mimo złożonych na piśmie przez właściciela wyjaśnień, że przedmiotowy obiekt nie jest barakowozem, lecz przyczepą, organ nadzoru budowlanego przyjął, że z uwagi na wykonaną obudowę ścian, wykonany dach z kominem, schody drabiniaste, doprowadzoną energię elektryczną, obiekt ten należy zaklasyfikować jako barakowóz. Ustalono również, że barakowóz został ustawiony bez zachowania jakichkolwiek formalności. W ocenie organu niemożliwym jest jednak doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, albowiem obiekt zlokalizowany jest w odległości około 10 m od brzegu rzeki R., leżącego w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina R.". Takie usytuowanie obiektu stanowi naruszenie § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina R.", który wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wymiary działki nr [...] uniemożliwiają usytuowanie na niej obiektu budowlanego w odległości większej niż 100 m od brzegu rzeki R. Organ podał, że z uwagi na fakt, iż właściciel nieruchomości dwukrotnie odmówił uczestnictwa w oględzinach, usytuowanie barakowozu względem granic ustalono dokonując pomiarów dalmierzem spoza ogrodzenia. Termin ustawienia barakowozu przypuszczalnie przyjęto na lata 2006 do 2009 na podstawie wyjaśnień właściciela, który podał, że działkę nabył w 2006 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M. i podniósł, że nieprawdą jest, iż dwukrotnie odmówił uczestnictwa w oględzinach. Jego absencja spowodowana była wadliwym zawiadomieniem o zamiarze przeprowadzenia zarówno oględzin jak i wizji lokalnej, albowiem nie został zachowany 7 - dniowy termin wynikający z art. 79 § 1 i 92 kpa. Przeprowadzenie postępowania z naruszeniem powyższych przepisów skutkowało także naruszeniem art. 75 § 1 kpa. Nadto zainteresowany podniósł, że z jego pisma z dnia 2 listopada 2009 r. wynika jedynie, w którym roku nabył działkę i wyjaśnienia te nie mogą stanowić podstawy "do snucia przypuszczeń, kiedy przyczepa została ustawiona". Nadto z informacji tych nie wynika, czy nieruchomość nabył razem z przyczepą czy też bez niej. Brak jednoznacznego wyjaśnienia daty ustawienia przyczepy stanowi naruszenie art. 77 kpa. Końcowo A. M. podał, że organ bez podstawy prawnej przyjął, że sporny obiekt jest barakowozem. Podkreślił również, że każda przyczepa kempingowa posiada ściany, dach oraz tymczasowe schody umożliwiające wejście do niej, posiada także wewnętrzną instalację elektryczną, lecz nie jest to stałe czy czasowe przyłączenie elektryczne, lecz zwykły przedłużacz. Ponadto przedmiotowa przyczepa posiada cztery jezdne koła oraz zaczep umożliwiający przyłączenie jej do pojazdu silnikowego, zatem zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowi pojazd zwany przyczepą (przyczepa to pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem). Ponadto zgodnie z definicjami encyklopedycznymi, przyczepa to pojazd kołowy bez własnego silnika posiadający zaczep umożliwiający ciągnięcie przez inny pojazd silnikowy. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 49b ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 prawa budowlanego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu podano, że organ nadzoru budowlanego, w sprawie niniejszej, nie ma podstaw do zastosowania procedur umożliwiających doprowadzenie barakowozu do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie zebranych materiałów dowodowych, pomiarów dokonanych podczas oględzin, ustalono, że został ona zlokalizowany w odległości około 10 m od brzegu rzeki R. w latach 2006 – 2009 r. Takie usytuowanie obiektu budowlanego jest sprzeczne § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina R.". Ponadto wymiary działki nr [...] uniemożliwiają usytuowanie na niej obiektu budowlanego w odległości wynikającej z powyższej regulacji. Organ stwierdził również, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy obiekt jest barakowozem, albowiem wykonano dach z kominem, obudowano ściany, doprowadzono energię elektryczną oraz wykonano schody drabinowe. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego powiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach organ podał, że przyznaje rację odwołującemu się, niemniej jednak, w ocenie organu zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym konwaliduje te uchybienie. Z decyzją tą nie zgodził się A. M. i wywiódł skargę do sądu administracyjnego. Skarżący zarzucił prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób niezgodny z przepisami kpa oraz brak określenia, na jakiej podstawie prawnej przyczepa została uznana za barakowóz i zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany. W uzasadnieniu skargi podano, że poprzez błędne zawiadomienie, polegające na tym, że o terminie oględzin jak i wizji lokalnej strona dowiedziała się później niż 7 dni przed ich przeprowadzeniem, organ naruszył art. 79 § 1 kpa. W konsekwencji zebrane przez organ I instancji informacje są sprzeczne z prawem i stanowią naruszenie art. 75 kpa. Nadto skarżący wywiódł, że jego wyjaśnienia, z których wynika rok nabycia nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do ustaleń terminu ustawienia na tej nieruchomości przyczepy. Oznacza to, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 77 kpa, tj. zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia go w całości. Odnośnie zakwalifikowania przyczepy jako barakowozu, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do jego zastrzeżeń zgłaszanych w tym zakresie w odwołaniu. Organ I instancji bez podania podstawy prawnej przyjął, że przedmiotowy obiekt jest barakowozem. Skarżący podkreślił, że pojęcie "barakowóz" funkcjonuje tylko w ustawie Prawo budowlane, jednak ani sama ustawa, ani polskie encyklopedie nie formułują definicji barakowozu. Natomiast przedmiotowy obiekt spełnia elementy definicji przyczepy – zarówno w świetle definicji legalnej, jak i słownikowej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie – zdaniem Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionowanym rozstrzygnięciem organy nadzoru budowlanego zobowiązały inwestora – A. M., w trybie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), do zlikwidowania barakowozu. Nakaz rozbiórki (likwidacji) jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego też względu zastosowanie tej sankcji znajduje uzasadnienie jedynie wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organów w przedmiotowej sprawie było zatem bezsporne ustalenie, z zachowaniem obowiązujących reguł postępowania administracyjnego, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego barakowozu. W ocenie organów obu instancji, dokonanej na podstawie zebranego materiału dowodowego, brak było podstaw do zastosowania procedur umożliwiających doprowadzenie przyczepy do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co oznacza, że nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia nakazującego inwestorowi likwidację obiektu budowlanego. Naruszeń tych dopuścił się zarówno organ I, jak i II instancji. Jeżeli chodzi o organ I instancji, to podnieść należy, że zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin zostało dokonane z naruszeniem art. 79 kpa. Przepis ten stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu m.in. z oględzin, przynajmniej na siedem dni przed terminem oraz ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu poprzez zadawanie pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składanie wyjaśnień. Wystosowanie do strony zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z odpowiednim wyprzedzeniem ma na celu umożliwienie jej przygotowania się zarówno merytorycznego, jak i organizacyjnego, do tego aby jej udział w postępowaniu dowodowym był skuteczny. Zawiadomienie inwestora 4 dni przed terminem oględzin (zawiadomienie zostało odebrane w dniu 31 października 2009 r. a oględziny przeprowadzono w dniu 4 listopada 2009 r.), bez zachowania minimalnego 7- dniowego terminu określonego w art. 79 kpa stanowi bez wątpienia naruszenie tej regulacji. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 kpa jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1759/07, Lex nr 508447, wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lutego 2008 r., III SA/Wr 502/07, Lex nr 459993). W przypadku organu II instancji naruszenie przepisów postępowania polegało na błędnym przyjęciu, że brak prawidłowego powiadomienia strony o przeprowadzonych oględzinach został konwalidowany poprzez zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Branie udziału w oględzinach polega na obecności przy czynności oględzin a nie na zapoznaniu się z protokołem oględzin. Zapoznanie się przez stronę jedynie z wynikami przeprowadzonego dowodu nie czyni zadość zasadom czynnego, bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania pytań, składania wyjaśnień (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1999 r., I SA/Gd 1252/97, Lex nr 37890, wyrok WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 189/08, Lex nr 509811). Dlatego też nieprawidłowe zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin mogło być skutecznie konwalidowane poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania przez organ odwoławczy albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w trybie art. 136 kpa, w celu powtórzenia dowodu z oględzin. W konsekwencji naruszenia art. 79 kpa, w sprawie doszło do naruszenia art. 7 kpa ustanawiającego zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W tym celu organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa). Tymczasem w sprawie niniejszej po pierwsze inwestor, na skutek wadliwego zawiadomienia, został pozbawiony czynnego udziału w oględzinach, po wtóre organy nie ustosunkowały się do jego uwag zgłaszanych na piśmie. Z uzasadnienia decyzji, nakazującej likwidację barakowozu, wynika, że okoliczności mające znaczenie prawne nie zostały ustalone w sposób bezsporny, ale są "przypuszczalne". Między innymi organ podał, że z uwagi na fakt, iż właściciel nieruchomości dwukrotnie odmówił uczestnictwa w oględzinach usytuowanie przyczepy względem granic ustalono dokonując pomiarów dalmierzem spoza ogrodzenia. Termin ustawienia barakowozu przypuszczalnie przyjęto na lata 2006 do 2009 na podstawie wyjaśnień właściciela, który podał, że działkę nabył w 2006 r. Takie uzasadnienie rozstrzygnięcia godzi również w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określoną w art. 8 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające z zachowaniem wymagań określonych w art. 79 kpa w celu zapewnienia inwestorowi czynnego udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez sąd uchybienie miało miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostało wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji wydanych w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.