II SA/Bk 276/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu N. H. L. M. i A. S. Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności. Prezydenta Miasta Ł. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zatwierdził, na wniosek "N." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. warunkowo, podział geodezyjny dwóch nieruchomości gruntowych: jednej składającej się z działki oznaczonej nr [...] oraz drugiej składającej się z pięciu działek oznaczonych nr [...] , położonych w Ł. przy ul. [...] i ul. [...], stanowiących własność wnioskodawcy, pod warunkiem, że przy zbyciu działek powstałych w wyniku podziału, nie posiadających dostępu do drogi publicznej, zostanie ustanowiona na rzecz każdoczesnego ich właściciela służebność gruntowa w postaci prawa przejścia i przejazdu przez działki drogi wewnętrznej ul. [...] nr [...] do drogi publicznej ul. [...]. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek gruntu stanowiących drogę wewnętrzną ul. [...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości te znajdowały się na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W wyniku podziału wydzielono 4 i 36 działek, o wskazanych numerach i podanej wielkości, zgodnie z załączonym projektem podziału, z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W następstwie powyższego podziału decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent ustalił opłatę adiacencką w wysokości 24.878.10 zł, stanowiącą 30% wzrostu wartości połączonych dwóch nieruchomości, którą to opłatą obciąży Spółkę. Organ pierwszej instancji ustalił, że w wyniku dokonanego podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 82.927,00 zł, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2017 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, którego wiarygodność nie budzi zastrzeżeń, sporządzony został prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109; dalej powoływane jako rozporządzenie) oraz przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 201 8 r. poz. 121 ze zm.; dalej powoływana jaka u.g.n.). Prezydent wskazał, że uchwalą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej określona została na poziomie 30%. Wobec takich okoliczności, w ocenie organu pierwszej instancji, zaistniały podstawy do ustalenia należnej opłaty adiacenckiej. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka i zarzuciła naruszenie art. 107 § 2 K.p.a. oraz art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Nie wniosła zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego. Zdaniem odwołującej decyzja warunkowa nie wywiera skutków prawnych określonych w jej treści, wobec nie ziszczenia się warunku zawieszającego, zastrzeżonego jako element dodatkowy decyzji, ale związany z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez tę decyzję. Zatem bez ziszczenia się warunku nie sposób wywodzić dalej idących konsekwencji prawnych, a zwłaszcza stosować interpretacji w zakresie konsekwencji finansowych na niekorzyść strony postępowania bez wyraźnego ustawowego upoważnienia. Ponadto zarzucono, że w kwestionowanej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, według jakich kryteriów opłata adiacencka ma podlegać waloryzacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że rzeczoznawca majątkowy nie określił wartości poszczególnych nieruchomości przed dokonaniem ich podziału. Natomiast w sposób niewytłumaczalny (wbrew regulacjom ustawowym) dokonał zsumowania powierzchni dwóch nieruchomości (15929 m2) i ustalił dla niej wartość 1m2 = 152,37 zł. Nadto biegły wycenił nieruchomość przed dokonaniem jej podziału w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, co w świetle § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia stanowi jedną z dopuszczalnych metod ustalania wartości rynkowej. Wyceniając jednak nieruchomość według stanu po podziale, biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej. W dacie dokonywania podziału określił cztery cechy rynkowe rzutujące na jej wartość, natomiast określając jej wartość po podziale wprowadził dodatkową cechę – sąsiedztwo. Organ odwoławczy wywiódł, że dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości - a nie wartości połączonych nieruchomości - zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty. Skoro nie dokonano określenia wartości nieruchomości wg powyższych reguł to w ocenie Kolegium analizowany operat szacunkowy nie może być uznany za kluczowy dowód w oparciu o który ustalono opłatę adiacencką. Odnosząc się od zarzutu odwołania organ odwoławczy podał, że okoliczność iż nieruchomość została podzielona warunkowo nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej, skoro art. 98a ust. 1 u.g.n. wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości obejmującym stan ewidencyjny na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Spółka i zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego kwestii waloryzacji opłaty adiacenckiej. Nadto zdaniem Spółki organ odwoławczy naruszył art. 139 K.p.a., gdyż naliczenie opłaty adiacenckiej w sposób wskazany przez ten organ spowoduje, że jej wartość będzie wyższa. Podtrzymano także stanowisko, że naliczenie opłaty adiacenckiej w przypadku warunkowego podziału nieruchomości, gdy warunek jeszcze się nie spełnił, jest przedwczesne. Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się do kwestii waloryzacji opłaty adiacenckiej podał, że regulacja zawarta w art. 148 ust. 1 i 3 oraz art. 5 u.g.n. obligują organ pierwszej instancji do waloryzacji opłaty z urzędu od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. gdyż stwierdzono, że regulacja ta nie ma zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Sprzeciw podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja SKO w Ł. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia [...] czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide np. wyrok z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przepis art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 K.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.). Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, więc od nowa należy ustalić stan faktyczny, jak i prawny, badanej sprawy. Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Głównym powodem wydania decyzji kasacyjnej w sprawie niniejszej, były stwierdzone z urzędu przez organ odwoławczy wady operatu szacunkowego. W myśl art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.) ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego, którzy - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych, a przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Stwierdzone w sprawie niniejszej wady operatu szacunkowego to: - brak określenia wartości poszczególnych nieruchomości przed dokonaniem podziału (w sprawie zsumowano powierzchnię dwóch nieruchomości i ustalono dla niej wartość); - wycenienie nieruchomość przed dokonaniem jej podziału w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami a po podziale metodą korygowania ceny średniej; - określenie w dacie dokonywania podziału czterech cech rynkowych rzutujących na wartość nieruchomości, natomiast po podziale wprowadzenie dodatkowej cechy – sąsiedztwa. W ocenie Sądu wszystkie stwierdzone wady operatu są zasadne. W sprawie niniejszej dokonano podziału geodezyjnego dwóch nieruchomości gruntowych: jednej składającej się z działki oznaczonej nr [...] oraz drugiej składającej się z pięciu działek oznaczonych nr [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i ul. [...]. Wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.) jako przedmiotu prawa własności. Artykuł 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody co do sposobu wyceny dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej podlega nie działka czy działki, a nieruchomość - jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Jednocześnie brak jest podstaw do zsumowania nieruchomości gruntowych i ustalania jednej wartości. Każda nieruchomość gruntowa powinna mieć oddzielnie określoną wartość przed podziałem. Odnosząc się do kolejnej wady podać należy, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Rozporządzenie nie zakłada zatem możliwości łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej (tak też teza 3 wyroku WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2012 r., II SA/Gd 857/11, Lex nr 1128962). Stąd też wycenieni nieruchomości przed dokonaniem jej podziału w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami a po podziale metodą korygowania ceny średniej było nieprawidłowe. Konsekwentnie powinna być stosowana jedna metoda. Ustalenie rodzaju i liczby atrybutów badanych nieruchomości, które w sposób zasadniczy wpływają na ich ceny, a w następstwie na wartość rynkową ocenianej nieruchomości, powinno stanowić punt wyjścia przy jej wycenie. Cechami rynkowymi nieruchomości są np. ich lokalizacja (odległość od centrum miejscowości, otoczenie), parametry fizyczne (wymiary, położenie, ukształtowanie) oraz użytkowe (odległość od dróg, uzbrojenie, dostęp mediów). Każdy z tych parametrów z osobna powinien umożliwić ustalenie wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Typując cechy rynkowe charakteryzujące dany rynek lokalny należy określić ich rodzaj (nazwę) cechy; ocenę cechy i wreszcie jej opis - związany z jej oceną i ewentualnym wpływem na poczynione ustalenia (bardzo korzystna, korzystna, niekorzystna). Rzeczoznawca majątkowy w sprawie niniejszej wprowadził po podziale dodatkową cechę – sąsiedztwo. W konsekwencji trudno ustalić znaczenie przyjętych poszczególnych współczynników dla oceny wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym zweryfikować na ile miały one wpływ na finalną konkluzję zawartą w opinii biegłego. Jako, że organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygować zakresu zawartych w nim ustaleń i samodzielnie ustalać wartość nieruchomości zasadnym było w sprawie niniejszej wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie tej decyzji umożliwi organowi pierwszej instancji usunięcie stwierdzonych wad operatu szacunkowego. Słusznie przy tym organ odwoławczy stwierdził, że nie mogły w sprawie niniejszej odnieść skutku zarzuty odwołania. I tak bezzasadny jest zarzut przedwczesnego naliczenia opłaty adiacenckiej w przypadku warunkowego podziału nieruchomości, gdy warunek jeszcze się nie spełnił. Ustalenie opłaty adiacenckiej, zgodnie z art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n., dopuszczalne jest w przypadku, gdy: - dokonano ostatecznego geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania; - w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; - nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne); - podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej. Na podstawie przepisów art. 92 i następnych u.g.n. dokonuje się podziału geodezyjnego – ewidencyjnego danej nieruchomości. Podział ten umożliwia dokonanie podziału prawnego nieruchomości poprzez odłączenie konkretnych działek ewidencyjnych od danej nieruchomości (i utworzenie nowych nieruchomości). Podział prawny nieruchomości wynika z czynności cywilnoprawnych, jak sprzedaż, darowizna, albo ze zdarzeń prawnych, jak nabycie własności części nieruchomości przez zasiedzenie. Spełnienie zastrzeżonego w sprawie niniejszej warunku w decyzji podziałowej, nastąpi dopiero w momencie zbycia działek powstałych w wyniku podziału, a więc na etapie podziału prawnego. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej ma znaczenie, jak już podano powyżej, aby decyzja zatwierdzająca podział ewidencyjny była ostateczna, co w sprawie niniejszej miało miejsce. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut braku odniesienia się przez organ na etapie postępowania odwoławczego do kwestii waloryzacji opłaty adiacenckiej. Istotnie organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w swojej decyzji kasacyjnej. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak słusznie podaje organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw z regulacji zawartej w art. 148 ust. 1 i 3 oraz art. 5 u.g.n. wynika obowiązek organu pierwszej instancji do waloryzacji opłaty z urzędu od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. Bezzasadny pozostaje także zarzut dotyczący naruszenia art. 139 K.p.a. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2017 r., II OSK 902/17 zgodnie z którym: "Wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Tym samym zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. nie znajduje na ogół zastosowania do decyzji kasacyjnych. Niemniej wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku nadużycia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy" (pub. LEX nr 2380113). W sprawie niniejszej nie doszło do nadużycia instytucji decyzji kasacyjnej. Decyzja ta jak wykazano powyżej została wydana zasadnie. Stąd też zakaz wyrażony w art. 139 K.p.a. nie mógł mieć zastosowania. Mając powyższe na uwadze sprzeciw oddalono na podstawie art. 152a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.