II SA/Bk 280/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2017 roku numer [...] Decyzją z dnia [...].03.2017 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (zwane dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...].02.2017 r. odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – A. G. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia powołano art. 2 pkt 5 i 16, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), zwanego dalej: ustawą. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: W dniu [...].01.2017 r. R. G. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. (zwanego dalej: MOPR) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. G., jako drugiego dziecka w rodzinie. Organ ustalił, że pierwsze dziecko – córka A. G. pochodzi ze związku małżeńskiego R. G. z A. G., który został rozwiązany przez rozwód wyrokiem z dnia [...].01.2012 r. Sądu Okręgowego w B. (sygn. akt [...]). Z treści wyroku wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką A. G. powierza się obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce. Od ojca R. G. zasądzono alimenty na rzecz córki w kwocie po 800,00 zł miesięcznie, płatne do rąk matki A. G. W kontekście w/w wyroku, organy obu instancji wywiodły, że z orzeczenia nie wynika, aby rodzice sprawowali nad córką A. opiekę naprzemienną, nie zostały też uregulowane kontakty ojca R. G. z córką z pierwszego małżeństwa. Zatem nie można uznać, iż syn A. G. (pochodzący z drugiego małżeństwa) spełnia status drugiego dziecka w rodzinie, ale dziecka pierwszego. W tym przypadku przyznanie świadczenia wychowawczego zostało uzależnione o spełnieniu kryterium dochodowego, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy. Organy nie negowały okoliczności wskazanych przez skarżącego a mianowicie, że córka A. co drugi tydzień mieszka z ojcem, który wówczas sprawuje całościowo pieczę nad dzieckiem, nie uchylając się od płacenia, w tym czasie, alimentów. Jednakże organy stwierdziły, że stosownie do przepisu art. 2 pkt 16 ustawy, opieka naprzemienna obojga rozwiedzionych rodziców musi być potwierdzona orzeczeniem sądu i dopiero wówczas daje to podstawę do zaliczenia córki A. do członków rodzin obojga rodziców, a w rezultacie do uznania A. G. jako drugiego dziecka w rodzinie, któremu należne jest świadczenie wychowawcze bez względu na kryterium dochodowe przypadające na poszczególnych członków rodziny. Z powyższą interpretacją przepisów ustawy nie zgodził się R. G., który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przedstawiając zarzuty, podobne jak w odwołaniu: • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny okoliczności sprawy; • naruszenie art. 140 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się w zakresie materiału dowodowego uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym; • naruszenie art. 6-8, 10 § 1 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się do całego materiału dowodowego zebranego w sprawie; • naruszenie art. 2 pkt 16 ustawy poprzez błędną jego interpretację sprowadzającą się do nie uznania córki A., jako pierwszego dziecka w rodzinie przy jednoczesnym uznaniu przez organy, że ojciec faktycznie sprawuje władzę rodzicielską nad dzieckiem co drugi tydzień każdego miesiąca. W uzasadnieniu skargi R. G. podniósł okoliczności, że jego rozwód z A. G. został orzeczony dnia [...].01.2012 r. W tym czasie nie obowiązywał przepis o opiece naprzemiennej nad dzieckiem rozwiedzionych rodziców, gdyż został wprowadzony w 2015 r. w związku z ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Organy niezasadnie żądają potwierdzenia, orzeczeniem sądu, istnienia opieki naprzemiennej, która faktycznie ma miejsce. Skarżący powołał się na treść oświadczenia byłej żony, potwierdzającego zakres sprawowanej opieki nad córką A. przez ojca. Skarżący zarzucił organowi I instancji brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Na poparcie swego stanowiska przywołał kilka orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo SKO powołało stanowisko zawarte w wyroku WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 666/16 twierdząc, iż jest ono zbieżne z poglądem organów w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej argumenty można uznać za trafne. Chodzi tu o zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 140 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 6-8 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie. Otóż faktem jest, że organy obu instancji przed wydaniem decyzji, nie pouczyły skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach, jak też nie poinformowały o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, czym naruszyły przepis art. 10 § 1 k.p.a. Jednakże, nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, chociaż stanowi naruszenie procedury administracyjnej, to nie prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 "c" ustawy z dnia 30.08.2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżoną decyzje, jeśli doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku sam fakt naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie prowadzi automatycznie do wniosku, że miał on istotny wpływ na wynik decyzji, ponieważ: organ I instancji zgromadził materiał dowodowy od początku znany skarżącemu (treść wniosku, dane personalne, odpis wyroku rozwodowego, które to dokumenty składał sam skarżący). Organ II instancji dysponował, oprócz w/w dokumentów, dwoma oświadczeniami, które również złożył skarżący. Wobec tego, zarzut skarżącego, aczkolwiek formalnie słuszny, nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji przez Sąd, chociaż organy rzeczywiście zlekceważyły podstawowe zasady procesowe unormowane nie tylko w art. 10 k.p.a. ale też w przepisach art. 6, 7, 8 k.p.a. Natomiast, w ocenie Sądu, słusznym okazały się zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz jego oceny a także naruszenie art. 2 pkt 16 ustawy poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu. Uchybienia wyszczególnione powyżej miały istotny wpływ na wynik sprawy i stały się podstawą uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. W sprawie niniejszej organy uznały, iż R. G. nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego ("500+") na syna A. (bez brania pod uwagę kryterium dochodowego na drugie dziecko z drugiego małżeństwa, ponieważ nie sprawuje on opieki naprzemiennej nad córką A. z pierwszego małżeństwa, bowiem okoliczność ta nie została określona w wyroku rozwodowym. Taką interpretację organy wywiodły z treści art. 2 ust. 16 ustawy, z czym nie sposób się zgodzić. Ustawę należy, w ocenie Sądu, tłumaczyć kompleksowo mając na względzie także inne przepisy tej ustawy, jak równie przepisy kodeksu rodzinnego. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy wypłata świadczenia wychowawczego uzależniona jest od sprawowania nad dzieckiem tzn. opieki naprzemiennej, m. in. wtedy, jeśli rodzice są rozwiedzeni. Art. 2 pkt 16 ustawy zawiera definicję rodziny z następującym uregulowaniem: "... w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców: Należy mieć również na uwadze przepis art. 22 rzeczonej ustawy, który stanowi, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala, kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się. Stosownie zaś do przepisu art. 15 ust. 1 w/w ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie, wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Stosownie do treści art. 58 § 1 ustawy z dnia 25.02.1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 z późn. zm.) dalej jako: k.r.i o., w wyroku orzekającym rozwód, sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1 "a" k.r.i o.). Inne przepisy ustaw, które regulują kwestie związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dzieckiem, także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. l tak, np. art. 582 ustawy z dnia 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822), stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami. Powyższe regulacje prawne wskazują, że gdy nie ma takiej potrzeby, sąd nie wkracza w sferę dokładnego uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem. Organy nie dostrzegły nadto istotnej okoliczności. Mianowicie, pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016 r., natomiast wyrok, do którego odwołują się te organy został wydany w 2012 r. Czynienie więc automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe. Nadto, na co nie zwróciły uwagi organy orzekające w tej sprawie, zaprezentowana przez nie wykładnia pojęcia opieki naprzemiennej, o której mowa w ostatnim członie art. 2 pkt 16 ustawy, skutkowałaby koniecznością wystąpienia do sądu powszechnego, w każdym przypadku realizowania pieczy nad dziećmi przez obojga rozwiedzionych rodziców, czy też żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu o wydanie w stosunku do realizowanej przez nich pieczy naprzemiennej orzeczenia, w którym sąd ten musiałby wprost orzec o opiece naprzemiennej i w taki też sposób ją określić. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, jak również cel ustawy oraz regulacje związane z możliwością szybkiego otrzymania wskazanej pomocy, zaprezentowana przez organy wykładnia wskazanego pojęcia oraz żądanie przedstawienia wyroku sądu, w którym o takiej opiece naprzemiennej orzeknie sąd, nie znajduje oparcie w brzmieniu wskazanego przepisu. Konieczność przedstawienia takiego orzeczenia oznaczałaby każdorazowo wystąpienie do sądu, wręcz zarzucenia sądu rodzinnego takimi żądaniami, oraz koniecznością znacznego upływu czasu niezbędnego dla jego rozpoznania. W ocenie Sądu, taka wykładnia art. 2 pkt 16 ustawy nie znajduje uzasadnienia, gdyż to organy orzekające w sprawie winny same dokonać oceny, czy sprawowana opieka nad dziećmi w wyniku orzeczenia sądu orzekającego rozwód oraz ustalającego wzajemne stosunki w zakresie wychowania dzieci przez rozwiedzionych rodziców, stanowią wystarczającą podstawę do rozważenia zaistnienia opieki naprzemiennej, poprzez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z rodziców. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że orzeczenie Sądu Okręgowego w B. z dnia [...].01.2012 r. nie wyklucza sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej. Władza rodzicielska została bowiem powierzona obojgu rodzicom. Jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach rodzic sprawuje wyłączną opiekę na dzieckiem, to będą podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna, należy do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze. Trzeba zaakceptować, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraził pogląd w kwestii interpretacji "opieki naprzemiennej" który jest zbieżny z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, znajdującym odzwierciedlenia m.in. w wyrokach: WSA w Olsztynie z dnia 22.12.2016 r. – sygn. akt II SA/Ol 1304/16, WSA w Warszawie z dnia 29.12.2016 r. – VIII SA/Wa 876/16, WSA w Łodzi z dnia 19.01.2017 r. – II SA/Łd 918/16, WSA w Gdańsku z dnia 15.12.2016 r. – III SA/Gd 837/16. W odpowiedzi na skargę SKO powołało się wprawdzie na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22.11.2016 r. sygn. akt II SA/Bk 666/16, gdzie Sąd oddalił skargę na odmowę przyznania świadczenia wychowawczego, w analogicznej sprawie jak niniejsza. Wyrok tenże jest prawomocny, jednakże nie posiada uzasadnienia. Należy zauważyć, iż zapadł jako jeden z pierwszych wyroków na tle stosowania ustawy i wobec wypracowanej obecnie, przeciwnej linii orzecznictwa, nie może stanowić wzorca dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Jest rozstrzygnięciem odosobnionym. Zdaniem Sądu, stan faktyczny rozstrzyganej sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie sposobu sprawowania opieki nad córką A. przez jej ojca R. G. W tym celu należy przesłuchać skarżącego i jego byłą żonę (oświadczenie z dnia [...].02.2017 r., które zostało złożone do akt wraz z odwołaniem, nie może stanowić jedynego dowodu w sprawie). Gdyby przesłuchanie okazało się niewystarczające bądź niemożliwe, to wówczas organ przeprowadzi wywiad środowiskowy w myśl art. 15 ust. 1 ustawy w miejscu zamieszkania skarżącego i A. G. na okoliczność faktycznego sprawowania opieki nad córką A. przez każdego z rodziców. Zebrany materiał dowodowy będzie podlegał całościowej ocenie w myśl art. 80 k.p.a. i zgodnie ze stanowiskiem Sądu zaprezentowanym powyżej w kwestii interpretacji art. 2 pkt 16 ustawy. Sąd nie przesądza treści przyszłej decyzji, bowiem zadaniem organu będzie dokonanie oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – syna A. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.