II SA/Bk 282/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. J. G. zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na naprawę uszkodzeń powstałych po gradobiciu, na pokrycie kosztów dojazdu do gabinetu rehabilitacji w Wiźnie, na zakup węgla, na ocieplenie i remont częściowo spróchniałego i załamanego sufitu, na wymianę dwóch okien, na zakup ubrania i butów na zimę, na wymianę starej aluminiowej instalacji elektrycznej, na wykup leków oraz na dojazdy do lekarzy specjalistów. Skarżący wskazał na trudną sytuację materialną i zdrowotną, której obecnie nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. nie przyznał J. G. prawa do zasiłku celowego na naprawę uszkodzeń powstałych po gradobiciu, na pokrycie kosztów dojazdu do gabinetu rehabilitacji w W., na zakup węgla, na ocieplenie i remont częściowo spróchniałego i załamanego sufitu, na wymianę dwóch okien, na zakup ubrania i butów na zimę, na wymianę starej aluminiowej instalacji elektrycznej, na wykup leków oraz na dojazdy do lekarzy specjalistów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 23 stycznia 2019 r. pracownik socjalny udał się w asyście policji do wnioskodawcy celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże wnioskodawca nie wyraził zgody na wejście Policji na posesję. Wobec tego, organ powołał się na wywiad środowiskowy przeprowadzony z wnioskodawcą w dniu 19 grudnia 2018 r., z którego wynika, że J. G. jest osobą samotnie gospodarującą, mieszka w drewnianym domu, w którym zajmuje dwa pomieszczenia (kuchnię i pokój), które ogrzewa piecykiem. Jest on osobą niepełnosprawną – tj. z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Źródłem jego dochodu w listopadzie 2018 r. był dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 846,23 zł, który po pomniejszeniu o składkę KRUS wynosi 713,23 zł. Dochód ten jest wyższy od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2018, poz. 1508 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") i które wynosi 701 zł. W związku z powyższym odmówiono wnioskodawcy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Ponadto organ wskazał, że na mocy decyzji z dnia 10 stycznia 2019 r. przyznano wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy na zakup węgla w wysokości 400 zł, a także, że w październiku 2018 r. wnioskodawca sprzedał trzy sztuki bydła, zaś po gradobiciu, które miało miejsce [...] maja 2018 r. otrzymał zasiłek na naprawę dachu w wysokości 1.977 zł, którego to remontu nie przeprowadził. Organ wskazał, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osobę ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. Taka sytuacja miała zaś miejsce w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy ww. decyzję, od której J. G. wniósł odwołanie. Kolegium powołując się na przepisy, które stanowiły podstawę orzekania w niniejszej sprawie, tj.: art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 3a, 3b i 4a u.p.s., wskazało, że wnioskodawca nie wyraził zgody na wejście na jego posesję funkcjonariusza Policji, który wraz z pracownikiem socjalnym udał się do miejsca jego zamieszkania, na co zezwalają przepisy prawa. Powyższe zaś uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który jest niezbędny dla do rozpatrzenia wniosku. Organ odwoławczy również odwołał się do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy w dniu 19 grudnia 2018 r., na podstawie którego stwierdził, że dochód wnioskodawcy, będącego osobą samotnie gospodarującą i niepełnosprawną, za listopad 2018 r. przekracza kryterium dochodowe wynoszące 701 zł, bowiem wynosi 713,23 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że odmową przyznania zasiłku jest brak współdziałania przez wnioskodawcę w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, co organ ten uznał za uniemożliwienie jego przeprowadzenia, stanowiące podstawę do wydania decyzji odmownej. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, a ponadto podobnie wskazał, że na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. przyznano wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy na zakup węgla w wysokości 400 zł, a także, że po gradobiciu, które miało miejsce [...] maja 2018 r. wnioskodawca otrzymał zasiłek na naprawę dachu w wysokości 1.977 zł, którego to remontu nie przeprowadził. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 41 pkt 1 u.p.s. Kolegium wskazało, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie stwierdzono przesłanek do udzielenia specjalnego zasiłku celowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł J. G., zarzucając jej naruszenie przepisów k.p.a., nierzetelne wyjaśnienie sprawy, manipulowanie i preparowanie dowodów w sprawie. Wskazał w jej treści, że posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, w związku z czym konstytucyjnym obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie mu szczególnej opieki zdrowotnej oraz zabezpieczenie egzystencji. Opisał także w sposób szczegółowy swoją sytuację życiową, oceniając krytycznie dotychczasowe postępowanie organów, również w innych sprawach, prowadzonych z jego wniosków oraz kwestionując zasadność asysty funkcjonariusza Policji podczas próby przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując na brak zasadności twierdzeń skarżącego. Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. pełnomocnik ustanowiony skarżącemu z urzędu doprecyzował, że popiera wywiedzioną osobiście przez skarżącego skargę oraz, że wnosi o uchylenie decyzji obu organów w zaskarżonym zakresie, zaś zaskarżonej decyzji zarzuca: – naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku skarżącego nie wystąpiła szczególnie uzasadniona podstawa, żeby przyznać mu specjalny zasiłek celowy jako osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe, podczas gdy przepis wskazuje na sytuację niecodzienną, której nie można zapobiec lub przewidzieć, a w przypadku skarżącego , przewlekła i długotrwała choroba oraz choroba zawodowa, może być zaliczona do niecodziennej i nadzwyczajnej sytuacji; – naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. przez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. przez naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów publicznych, art. 11 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania, art. 77 k.p.a. przez naruszenia zasady oficjalności postępowania dowodowego, a także art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny dowodów. W uzasadnieniu pełnomocnik podał, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, ze stwierdzoną chorobą zawodową, którego uszczerbek na zdrowiu został ustalony na 8%. Skarżący jest osobą chorą przewlekle, nie mogącą pracować na gospodarce w sposób pełny. Ponadto kupuje on leki, który to fakt został pominięty przez organy. Pełnomocnik wskazał na art. 7 u.p.s., który wymienia przesłanki pomocy z opieki społecznej, wśród których wymieniono niepełnosprawność oraz długotrwałą i ciężką chorobę. Pełnomocnik podał, że skarżący żyje na skraju ubóstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.s."). Powyższa ustawa określa przesłanki przyznawania poszczególnych świadczeń z pomocy społecznej oraz wskazuje na cele instytucji polityki społecznej państwa. Z przepisu art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użycie terminu "może" oznacza uznaniowość (nie obowiązek) w zakresie przyznania zasiłku i konieczność ważenia interesu strony i interesu publicznego. To ważenie i ocena interesów następuje, gdy spełnione są pozostałe kryteria uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, do których należą m.in. kryterium dochodowe, a także ubóstwo, bezdomność, bezrobocie, długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, zdarzenia losowe czy sytuacja kryzysowa (wymienione w art. 7 – 15 u.p.s. lub inne uzasadniające przyznanie świadczenia z pomocy społecznej). Przesłanką wstępnie wykluczającą przyznanie Skarżącemu w sprawie niniejszej zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. było przekroczenie kryterium dochodowego. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, została ustalona prawidłowo. Jak wynika bowiem z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium wynoszącego 701 zł. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o należności ściśle określone i wymienione w punktach 1 – 3 tego przepisu, w tym o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s.). W kontrolowanym postępowaniu organy ustaliły co prawda dochód Skarżącego z miesiąca listopada 2018 r., ale uczyniły to na podstawie wywiadu poprzedzającego datę złożenia wniosku. Powyższa okoliczność nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem – jak wynika z akt administracyjnych – istnieją poważne trudności w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego do każdego zgłoszonego przez stronę wniosku o pomoc społeczną. Sądowi z urzędu jest wiadome, że skarżący składa wiele wniosków, w niedługich odstępach czasowych, zaś z uwagi na powyższe trudności w niektórych sprawach organ wykorzystuje wywiady środowiskowe przeprowadzane na skutek innych wniosków, jeśli były ona sporządzane w niewielkim odstępie czasowym. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, w której wykazano, że Skarżący w dniu 23 stycznia 2019 r. nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu w asyście Policji. Organ zatem wykorzystał wywiad środowiskowy z dnia 19 grudnia 2018 r. przy wniosku zgłoszonym w sprawie niniejszej w dniu 15 stycznia 2019 r. Co do zasady wywiad środowiskowy powinien być przeprowadzony do konkretnej sprawy zainicjowanej konkretnym wnioskiem, jednak w sytuacjach szczególnych, zwłaszcza gdy nie istnieją wątpliwości co do aktualności wywiadu sporządzonego do innej sprawy i w nieodległej dacie, a istnieją trudności w przeprowadzeniu wywiadu do danej, konkretnej sprawy, taka praktyka nie może istotnie rzutować na prawidłowość wydanej decyzji. Takie też stanowisko zostało zaprezentowane w orzeczeniu tut. Sąd z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 287/18 i skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni je podziela. Ustalenie zatem dochodu na potrzeby kontrolowanego aktualnie postępowania należy uznać za wiarygodne i wynikające z akt sprawy. W konsekwencji skoro dochód ustalony w sposób wyżej wskazany przekroczył kwotę ustawowego kryterium dochodowego przewidzianego dla osoby samotnie gospodarującej, to uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia odmownego. Jak wynika z akt sprawy źródłem utrzymania skarżącego jest gospodarstwo rolne o powierzchni 2,7475 ha przeliczeniowych. W takim przypadku dochód ustala się - zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s. - jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych i normatywnej kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego, wskazanej w § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358). Obecnie kwota ta wynosi 308 zł. Po przemnożeniu ww. kwot, a następnie odjęciu składki KRUS (133 zł), dochód skarżącego, jak trafnie wyliczyły to organy, wyniósł w listopadzie 2018 r. – 713,23 zł, a zatem przekroczył kwotę kryterium ustawowego. W konsekwencji, ustalony dochód Skarżącego jako przekraczający kryterium ustawowe był przesłanką wykluczającą go z możliwości przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., zwłaszcza przy ustalonym w sprawie niniejszej braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 23 stycznia 2019 r. Okoliczność ta, jak trafnie wskazały organy obu instancji, kwalifikuje się zaś jako brak niezakłóconego współdziałania z organem, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., co w powiązaniu z przekroczonym kryterium dochodowym bez wątpienia uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ma zatem charakter obligatoryjny i nie da się go przeprowadzić bez współdziałania z osobą zainteresowaną. Przy czym, jak wynika z art. 107 u.p.s., w przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz świadczeniu pracy socjalnej w środowisku, może uczestniczyć drugi pracownik socjalny a także, iż rodzinny wywiad środowiskowy oraz świadczenie pracy socjalnej w środowisku, może odbywać się w asyście funkcjonariusza Policji (ust. 3 "a") oraz, że kierownik ośrodka pomocy społecznej, na wniosek pracownika socjalnego lub z własnej inicjatywy, może wystąpić do właściwego miejscowo komendanta Policji o asystę w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego lub świadczenia pracy socjalnej w środowisku a właściwy miejscowo komendant Policji jest obowiązany do zapewnienia pracownikowi socjalnemu asysty Policji przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego lub świadczeniu pracy socjalnej w środowisku (ust. 3 "b"). Jak stanowi z kolei art.107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społeczne. Z treści zacytowanych przepisów wynika uprawnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wnioskowania o zapewnienie asysty funkcjonariuszy Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego oraz obowiązek Policji zapewnienia takiej asysty. Z uwagi zaś na to, że decyzja kierownika OPS w przedmiocie wystąpienia do komendanta Policji o wytypowanie asysty funkcjonariuszy Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, nie została obwarowana żadnymi przesłankami, stwierdzić należy, iż dostrzeżenie w danej sprawie przez kierownika ośrodka pomocy społecznej potrzeby asysty Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego (podstawy ku temu daje sam skarżący formułując obraźliwe epitety pod adresem pracowników organów pomocy społecznej) i nałożony na Policję obowiązek uwzględnienia wniosku o zapewnienie asysty funkcjonariusza Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, oznacza, że skarżący wnioskując o pomoc społeczną miał obowiązek znoszenia obecności policjanta przy czynności przeprowadzania wywiadu niezależnie od tego, jak osobiście odbiera obecność policjanta. Niewyrażenie zaś przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście funkcjonariusza Policji, jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na wywiad w ogóle. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wywiad środowiskowy (jak i jego aktualizacja) jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4 "a" ustawy o pomocy społecznej, które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lutego 2017r. sygn. III SA/Gd 870/16 i NSA w wyroku z 7 marca 2017 r. sygn. I OSK 2454/16, oba dostępne w CBOSA). Niemożność zaś przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy beneficjenta pomocy społecznej z organem a uchylanie się od tej współpracy, z mocy ustawy o pomocy społecznej, jest traktowane jako naruszenie przez beneficjenta obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 2186/16, Lex nr 2205303). W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji, z przyczyn leżących po stronie skarżącego, nie miały zatem możliwości ustalenia aktualnej sytuacji bytowej i majątkowej Skarżącego oraz, co w sprawie nader istotne, ustalenia czy w sprawie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przekroczenie kryterium dochodowego obligowało organ do rozważenia przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Rozważania w tym zakresie organy orzekające trafnie jednak ograniczyły do wskazania, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżącemu przyznano jednorazowy zasiłek specjalny na zakup węgla w wysokości 400 zł, zaś decyzją z dnia [...] maja 2018 r. - zasiłek celowy w wysokości 1977 zł z przeznaczeniem na naprawę uszkodzeń budynku mieszkalnego spowodowanych gradobiciem w dniu [...] maja 2018 r. W tych okolicznościach skoro zgłoszone wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. potrzeba została już zaspokojona, to – jak słusznie uznały organy - brak jest podstaw do przyznania w powyższym zakresie kolejnego zasiłku celowego. Podobnie wskazywana przez pełnomocnika trudna sytuacja życiowa skarżącego wynikająca z orzeczenia stopnia niepełnosprawności oraz wypadek, któremu uległ on w 2016 r. nie mogły mieć znaczenia w sprawie. W tej kwestii podzielić należy stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 697/17, w którym NSA stwierdził m.in., że "nie można upatrywać naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. we wskazywanej przez skarżącego trudnej sytuacji życiowej, przejawiającej się w orzeczonym stopniu niepełnosprawności oraz przebywaniu w okresie ponad roku na zwolnieniach lekarskich". Sąd ten podkreślił, że "pomoc społeczna nie jest przyznawana niejako automatycznie każdej osobie, która się o nią zwróci. W zależności od formy wnioskowanego świadczenia, ustawa o pomocy społecznej precyzuje kryteria, od których spełnienia uzależnia przyznanie wnioskowanej pomocy. Brak ich spełnienia, skutkujący decyzją odmową organu, może prowadzić do sytuacji, że nawet najbardziej uzasadnione potrzeby bytowe nie będą uwzględnione". Reasumując powyższe, tj. całokształt zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie można podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza bowiem, że organ ma obowiązek uwzględnienia wszelkich zgłoszonych żądań, ani nie ma jednocześnie możliwości całkowicie dowolnego rozstrzygnięcia. Ponadto, zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowo i wszechstronnie ustalonych okolicznościach sprawy, niezasadny pozostaje zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.