II SA/Bk 285/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej prac budowlanych polegających na wykonaniu wykopu na działce oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.) z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie nielegalnych prac budowlanych polegających na wykonaniu wykopu na działce o nr geod. [...] w M. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Pismem z dnia [...] listopada 2015r. B. K. zwróciła się do PINB w S. o wszczęcie postępowania w przedmiocie prac budowlanych polegających na wykonaniu wykopu na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], położonej w M. Organ podczas kontroli przeprowadzonych w dniach [...] kwietnia 2015r., [...] czerwca 2015r., [...] lipca 2015r. i [...] listopada 2015r. ustalił, że sporny wykop pozostał po rozebraniu zbiornika na ścieki bytowe wraz z przyłączem. Rozbiórkę wykonał H. M. - ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości, na podstawie decyzji w/w organu z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...], w której nie sformułowano obowiązku doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego. Ustalono, że wykop posiada zróżnicowaną głębokość i nieregularny kształt, zaś jego krawędź znajduje się około 2,70 m od krawędzi drogi, dlatego nie zagraża jej ani pobliskiemu wodociągowi. Skoro zatem wykop nie stanowi nowego obiektu budowlanego to nie można przyjąć, że istnieje nielegalnie. Zdaniem organu stopnia powiatowego, jeśli zarządca sąsiedniej drogi ocenił wystąpienie zagrożenia dla drogi z powodu istnienia wykopu, to na zarządcy spoczywa obowiązek zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu na podstawie art. 61 prawa budowlanego. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie prac budowlanych polegających na wykonaniu wykopu na działce ozn. nr geodezyjnym [...], położonej w M. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła B. K. wskazując, iż ustalenia organu I instancji są niezgodne ze stanowiskiem tego organu, a zawartym w piśmie z dnia [...] października 2015r., wskazującym iż obowiązek rozbiórki został wykonany w całości. Skoro bowiem przedmiotem nakazu rozbiórki było szambo, które istnieje faktycznie w terenie jako "dziura" w ziemi otoczona z każdej strony betonowymi ścianami, to rozbiórka takiego obiektu powinna polegać na likwidacji betonowych ścian i zasypaniu wykopu. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie nieprawidłowe było zastosowanie w sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., bowiem przepis ten ma zastosowanie do postępowań prowadzonych na wniosek, zaś organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania z urzędu. W przedmiotowej sprawie należało pismem procesowym poinformować podmiot wnioskujący o niemożności wszczęcia postępowania. Organ wojewódzki wyjaśnił też, że nakaz rozbiórki z dnia [...] grudnia 2011r., dotyczył zbiornika na nieczystości ciekłe (ściany, dno, pokrywa), umieszczonego w wykopie w ziemi. Rozbiórka tych elementów została wykonana. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że wykop powstał w wyniku samowolnych robót budowlanych. Powyższe postanowienie zaskarżyła do sądu administracyjnego B. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 września 2016r., sygn. akt II SA/Bk 219/16 uwzględnił w/w skargę i uchylił postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż "uznać należy, że złożone przez skarżącą do organu nadzoru budowlanego w dniu [...] listopada 2015r., doniesienie o potrzebie sprawdzenia legalności prowadzonych robót budowlanych, jako pochodzące od strony postępowania, wszczęło indywidualne postępowanie administracyjne. Takie zaś postępowanie kończy się wydaniem decyzji stosownie do treści art. 104 k.p.a., względnie art.105 k.p.a., co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016r., wszczął postępowanie administracyjne i na dzień [...] grudnia 2016r., wyznaczył oględziny na przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, iż doszło do zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości, którym w chwili obecnej jest A. M., a nie H. M. W dniu [...] stycznia 2017r. zostały ponownie przeprowadzone oględziny, które wykazały, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się m.in. wykop o nieregularnych kształtach i wymiarach około 4.5m x 5m. Głębokość w miejscu możliwym do zmierzenia wynosi od 1.15m do 1.30m. Według A. M. jest to wykop pozostały po rozbiórce szamba i przyłącza. W wykopie nie są widoczne jakiekolwiek instalacje, ani wyroby budowlane, a obecny właściciel oświadczył, iż po rozbiórce nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Na tej podstawie PINB w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., umorzył postępowanie administracyjne, wskazując że w sprawie nie mamy do czynienia z samowolnymi robotami budowlanymi. Dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ ponownie stwierdził, że wykop na działce o nr geod. [...] w D. nie stanowi nowego obiektu budowlanego, a powstał w efekcie wykonania rozbiórki zbiornika na ścieki bytowe wraz z przyłączem, co potwierdzają kontrole organu dokonywane w dniach: [...].04.2015r, [...].06.2015r., [...].07.2015r., [...].11.2015r. oraz oględziny z [...].01.2017r. Jak ustalił organ Pan H. M. wykonał rozbiórkę na podstawie decyzji o rozbiórce i nie można uznać, że były to nielegalne prace budowlane polegające na wykonaniu wykopu. Ponadto nie był on zobowiązany do przywrócenia terenu do stanu pierwotnego w miejscu rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i E. K. wskazując, iż rozbiórka takiego obiektu polega na likwidacji betonowych ścian i zasypaniu zbiornika (dziury). W ocenie odwołujących się tak wykonana rozbiórka stwarza zagrożenie życia i zdrowia. PWINB w B. nie podzielił argumentacji odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydaną decyzję organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na ugruntowaną już linię orzeczniczą, że organy uprawnione są do orzekania na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego tylko w zakresie tam przewidzianym, tj. odnośnie rozbiórki obiektu i nie mają podstawy do wydania nakazu podwyższenia terenu do stanu poprzedniego. Z tych też względów organy nadzoru budowlanego nie mogą wymagać od inwestora uporządkowania terenu po rozbiórce obiektu - jest to bowiem kompetencja Gminy, która zobowiązana jest do dbania o ład i porządek na jej terenie. Podkreślić także należy, iż w wyniku rozbiórki nastąpiła likwidacja betonowych ścian. Tym samym, jak podkreślił PWINB, skoro w wyniku przeprowadzonej rozbiórki powstał wykop w ziemi, który nie pełni żadnej funkcji, a do jego powstania nie używano jakichkolwiek materiałów budowlanych, to brak jest podstaw do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego. Dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 105 k.p.a., znajduje art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub części. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia [...] lutego 2017r., organ uznał, że nie mogą one wywrzeć zamierzonych przez stronę skutków. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli B. i E. K. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. W ocenie Skarżących w przedmiotowej decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki nie wymieniono elementów zbiornika, a nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu wraz z przyłączem (zbiornik na ścieki bytowe na działce o nr geod. [...]), a co za tym idzie również zasypanie "dziury". Jeżeli jak uznały organy nadzoru budowlanego nakaz rozbiórki został wykonany w całości i nie obejmuje przywrócenia terenu do stanu pierwotnego, to na działce nie powinien pozostać wykop o wymiarach około 4,50 m x 5m, a jedynie możliwe byłoby pozostawienie wykopu po ścianach betonowych szerokości około 20cm, gdyż "dziura" po zbiorniku powinna być zlikwidowana, tj. zasypana. W obecnie zaistniałej sytuacji nie można, zdaniem Skarżących, stać na stanowisku, iż istniejący wykop jest legalny, bo pozostał po pracach związanych z wykonaniem nakazu rozbiórki. PWINB w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718 – dalej; w skrócie : "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja PWINB w B. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2017 r. umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie nielegalnych prac budowlanych polegających na wykonaniu wykopu na działce o nr geod. [...] w M. W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania oraz licznych kontroli, w wyniku przeprowadzonej – na podstawie decyzji PINB w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] rozbiórki zbiornika na ścieki powstał wykop w ziemi, który nie pełni żadnej funkcji, a do jego powstania nie używano jakichkolwiek materiałów budowlanych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organy nadzoru zasadnie przyjęły, iż w zaistniałej sytuacji nie miały żadnych podstaw do podjęcia ingerencji w sprawie, a tym bardziej nakazywania inwestorom, którzy wykonali rozbiórkę – zgodnie z decyzją, przywrócenia gruntu do stanu pierwotnego. Takiego zobowiązania nie miał też obowiązku zamieścić organ wydający decyzję nakazującą rozbiórkę spornego zbiornika na ścieki. Zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzeczniczą wyrażoną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2015r., sygn. akt II SA/Bk 477/15, w którym Sąd dostrzegł naruszenie przez organy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżących obowiązku uporządkowania terenu po rozbiórce. Wskazany bowiem przepis w swojej dyspozycji uprawnienia takiego nie zawiera. Mowa w nim jest tylko o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie się podnosi, że organy uprawnione są do orzekania na mocy art. 48 ust. 1 P.b. tylko w zakresie tam przewidzianym, tj. odnośnie rozbiórki obiektu. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1297/13, wskazano przykładowo, że zakres kompetencji przewidziany w art. 51 P.b., a nawet w art. 48 i art. 49b tej ustawy, nie daje podstawy do wydania nakazu podwyższenia terenu do stanu poprzedniego. Podobnie w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 259/13, trafnie wskazano, że przepis art. 48 ust. 1 P.b., będący podstawą wydania decyzji, nie przewiduje określenia terminu wykonania nakazu rozbiórki - wydanie przez organ orzeczenia w tym zakresie stanowiłoby przesłankę nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie w wyroku NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 384/11, zawarto tezę, że pojęcie rozbiórki wykładane jest w orzecznictwie sądowo – administracyjnym w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych nie tylko jako rozebranie, ale również jako usunięcie, wywiezienie obiektu z terenu, na którym został posadowiony, ale podkreślenia wymaga, że dotyczy ona obiektów, które ze swej natury nie są na stałe z gruntem związane i w ich przypadku rozbiórka sprowadza się właśnie do ich usunięcia lub wywiezienia. Cytowane orzeczenie nie dotyczy zaś kwestii, czy organ administracyjny w ramach orzekania na mocy art. 48 ust. 1 P.b. uprawniony jest do nakazywania także uporządkowania terenu po rozbiórce. Jak wynika z powyższego orzeczenie przez organy w zakresie nakazania skarżącym uporządkowania terenu po rozbiórce nie znajduje umocowania w art. 48 § 1 P.b., a zatem jest to orzeczenie bez podstawy prawnej, co stanowi z kolei przesłankę nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wszystkie powołane wyżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych też względów, jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, organy nadzoru budowlanego nie mogą wymagać od inwestora uporządkowania terenu po rozbiórce zbiornika na ścieki, w trakcie której doszło do likwidacji betonowych ścian, a tym bardziej przywrócenia terenu do stanu pierwotnego jak oczekują tego Skarżący. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, prawidłowo zatem uznały, iż wobec ustalenia, że sporny wykop nie stanowi nowego obiektu budowlanego, a pozostał po rozebraniu zbiornika na ścieki bytowe wraz z przyłączem, brak było podstaw do dalszego kontynuowania postępowania, a tym bardziej wydania decyzji merytorycznej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro zaś rozstrzygnięcie merytoryczne stało się zbędne, to właściwym było umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 79 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Skarga poza gołosłowną polemiką z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej nie zawiera przekonywujących argumentów, aby organy naruszyły wyżej wymienione przepisy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.