II SA/Bk 285/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia procedury likwidacyjnej jednostki budżetowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę , Na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016, poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz.U. 2017, poz. 60 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2016, poz. 1870 ze zm., dalej: "u.f.p.") Rada Miasta B. zlikwidowała z dniem [...] sierpnia 2017 r. jednostkę budżetową Gimnazjum nr [...] w B. oraz stwierdziła, że Szkoła Podstawowa nr [...] w B. kontynuuje realizację zadań i działalność ww. gimnazjum. Stwierdziła również, że mienie znajdujące się w użytkowaniu likwidowanego gimnazjum oraz należności i zobowiązania według stanu na dzień likwidacji przejmuje Szkoła Podstawowa nr [...] w B. Na mocy § 3 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta B. W związku z powyższą uchwałą w dniu [...] lipca 2017 r. Burmistrz Miasta B. wydał zarządzenie nr [...] określające zasady i tryb przeprowadzenia czynności likwidacyjnych jednostki budżetowej Gimnazjum nr [...] w B., powierzając wykonanie zarządzenia Dyrektorowi Gimnazjum nr [...] w B. i Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr [...] w B. W dniu [...] marca 2020 r. M. K. wywiodła do tut. sądu skargę na ww. zarządzenie, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), podnosząc w niej szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz interesu skarżącej, pełniącej do dnia [...] sierpnia 2017 r. funkcję Dyrektora Gimnazjum nr [...] w B., a od [...] września 2017 r. do [...] sierpnia 2019 r. funkcję Wicedyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w B.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje administracyjne oraz postanowienia określone w pkt 2 i 3 ww. przepisu, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej i postępowań, do których mają zastosowanie przepisy ww. ustaw (pkt 4) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest natomiast zarządzenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lipca 2017 r. określające zasady i tryb przeprowadzenia czynności likwidacyjnych jednostki budżetowej Gimnazjum nr [...] w B., którego skarżąca była dyrektorem. Zarządzenie to zostało wydane w związku z reformą ustroju szkolnego wprowadzoną począwszy od roku szkolnego 2017/2018, a obejmującą likwidację gimnazjów. Celem przedmiotowego zarządzenia było zaś wprowadzenie harmonogramu zakończenia działalności jednostki budżetowej pn. Gimnazjum nr [...] w B. z dniem [...] sierpnia 2017 r., stosownie do podjętej uprzednio uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie likwidacji ww. jednostki budżetowej, której realizację zadań i działalność kontynuuje Szkoła Podstawowa nr [...] w B. Zgodnie z § 5 zaskarżonego zarządzenia, jego wykonanie powierzono Dyrektorowi Gimnazjum nr [...] w B. i Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr [...] w B. W ocenie tut. sądu, zaskarżone zarządzenie nie jest ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.ps.a., ani też aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nie jest również zdecydowanie aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie zawiera ono bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, lecz skierowane zostało do adresatów "wewnętrznych", tj. do podmiotów funkcjonujących wewnątrz organizacyjnej struktury administracyjnej, w związku z czym stanowi ono typowy przykład tzw. aktu kierownictwa wewnętrznego. Określono w nim terminarz czynności likwidacyjnych jednostki budżetowej, do których przeprowadzenia zobowiązany był dyrektor likwidowanej jednostki. Ma ono więc charakter wyłącznie wewnętrzny. Tymczasem zakres kognicji sądu administracyjnego obejmuje jedynie takie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. art. 3 2 pkt 6 p.p.s.a.), a także gdy naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego (por. art. 101 ust. 1 u.s.g.). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 listopada 2019 r. (I GSK 1987/19, Lex nr 2740987): zagadnienie odnoszące się do przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na niebędące decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa, a prezentowane na ich gruncie podejście należy uznać za ugruntowane. W jego świetle za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: (1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; (2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; (3) są podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; (4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się między innymi jednostronnością działania; (5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por. m.in. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s. 18 – 19; postanowienie NSA z 12 marca 1998 r., II SA 1247/97, OSP 1999, z. 2, poz. 25.). Co przy tym istotne takie akty lub czynności są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która – co należy podkreślić – wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Ponadto, w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 14/13, CBOSA) NSA stwierdził, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które noszą m.in. następujące cechy: (1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, (2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny. W tym kontekście nie sposób uznać, że zaskarżone zarządzenie podlega kognicji tut. sądu. Przede wszystkim nie zostało ono podjęte w związku z realizacją dyspozycji normy prawnej kreującej już istniejący stosunek administracyjny i wynikającego z niego uprawnienia lub obowiązku. Zarządzenie to z całą pewnością nie rozstrzyga o sytuacji materialnoprawnej skarżącej, (ani jego adresatów), w związku z czym nie posiada elementu regulacyjnego, zobowiązującego, zakazującego czy dozwalającego, przez który mogłoby oddziaływać na interes prawny skarżącej (vide: art. 101 u.s.g.). Ponadto, jak to już zostało wcześniej podkreślone, zarządzenie to adresowane jest do jednostki organizacyjnej gminy, której zadania i obowiązki określa, w związku z czym posiada moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego, nie posiadając charakteru zewnętrznego, który posiadać powinny uchwały i zarządzenia, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, zakres kognicji sądu administracyjnego dotyczy tych jedynie "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", które mają charakter zewnętrzny (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 1998, II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; także T. Woś, w: T. Woś (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 60). Znamię zewnętrzności powoduje wyłączenie z tej kategorii uchwał i zarządzeń dotyczących spraw wewnętrznych organów, które je podejmują, jak również kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy (por. A. Matan. Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Lex). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.), do której należy m.in. sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.) lub też, gdy została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Skoro zatem zaskarżone zarządzenie nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonej treścią art. 3 i 4 p.p.s.a., sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.