II SA/Bk 287/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. – P. w B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne oddala skargę W dniu 29 grudnia 2008 r. Prokurator Rejonowy B. – P. w B. wystąpił do Komendy Powiatowej w M. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania K. S. na badania psychologiczne w związku ze stwierdzeniem, że kierował on pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości. Pismem z [...] lutego 2009 r., znak [...] Komendant Powiatowy Policji w M. poinformował, iż w nawiązaniu do pisma z 26.01.2009 r., znak: [...], podtrzymuje swoje stanowisko zarówno co do formy, jak i merytorycznej treści. W piśmie z dnia 06.01.2009 r. do Prokuratury Rejonowej B. – P. w B., znak: [...], Komendant Powiatowy Policji w M. podniósł, że podejmowanie postępowania administracyjnego w sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA, sygn. akt II SA/Bk 126/08, 30-dniowy termin, o którym omowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r., jest terminem materialnoprawnym i jego upływ oznacza wygaśnięcia uprawnienia organów Policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, i na badania psychologiczne, w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Prokurator Rejonowy B. – P. w B. uznał, iż pismo Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...].02.2009 r. stanowi decyzję administracyjną i wniósł od niej odwołanie. Zarzucił on naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o skierowaniu Pana K. S. na badanie psychologiczne nie może być wydana po upływie 30 dni od dnia, w którym wymieniony kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Postanowieniem z [...] marca 2009 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia – brak decyzji. W ocenie organu II instancji pismo Komendy Powiatowej Policji w M. nie może być uznane za decyzję administracyjną z powodu niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 107 k.p.a. oraz nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, iż z powodu upływu 30-dniowego terminu wskazanego w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, wszczęcie przedmiotowego postępowania mija się całkowicie z celem albowiem już w momencie wszczęcia organ zdaje sobie sprawę, że prowadzone postępowanie będzie musiał umorzyć z uwagi na upływ wskazanego terminu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Prokurator Rejonowy B. – P. w B. Zarzucił on zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 105 § 1 i 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, iż pismo Komendy Powiatowej Policji w M. z dnia [...] lutego 2009 r. informujące o braku podstawy prawnej do skierowania K. S. na badania psychologiczne z powodu upływu terminu 30 dni od dnia, w którym kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości, nie jest decyzją administracyjną, co stało się przyczyną stwierdzenia przez ten organ niedopuszczalności złożonego odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przedmiotowe pismo Komendy Powiatowej Policji w M. jest decyzją administracyjną albowiem rozstrzyga ono indywidualną sprawę K. S. co do jej istoty w całości i kończy postępowanie w I instancji. W tej sytuacji, skoro decyzja administracyjna została wydana przez organ I instancji i wniesiono od niej odwołanie, to organ II instancji winien je rozpoznać. Skarżący podniósł ponadto, iż organ administracji nie był uprawniony do oceny zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało bowiem wszczęte z chwilą doręczenia takiego żądania organowi administracji publicznej, w sytuacji zaś gdy organ dojdzie do przekonania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostały naruszone przepisy prawa w takim stopniu, który nakazywałby jego uchylenie. Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., którym organ ten stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia, to jest brak decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż pismo Komendy Powiatowej Policji w M. z dnia [...] lutego 2009 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną z powodu niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 107 k.p.a. oraz nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu takie stanowisko organu II instancji jest zasadne. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, który wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania, bowiem zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania natury przedmiotowej obejmuje m.in. nieistnienie decyzji w sensie prawnym, a ta nie istnieje, np. gdy czynność nie jest decyzją i np. wówczas, gdy nie doręczono jej którejkolwiek ze stron postępowania. Odwołanie - co należy przypomnieć – służy bowiem od decyzji (art. 127 § 1 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy nie ma decyzji administracyjnej, nie może być mowy o dopuszczalności odwołania. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 29 lutego 2008r., I OSK 910/07 (LEX nr 453423), w którym stwierdzono, iż odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Nie ulega też wątpliwości, iż pismo które nie spełnia minimum wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. nie jest decyzją - a z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Skład orzekający Sądu, pragnie zaznaczyć, iż nie jest mu obce stanowisko innego składu tego Sądu orzekającego w innych podobnych sprawach z udziałem skarżącego, gdzie uznano podobne pismo za decyzję administracyjną (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2009r., II SA/Bk 253/09 nie publ.). Niemniej jednak, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie zgadza się z takim poglądem. Zdaniem składu orzekającego, pisma Komendanta Powiatowego Policji w M. nie można potraktować za decyzję administracyjną przede wszystkim dlatego, że owa "decyzja" nie weszła do obrotu prawnego. Aby można było mówić o decyzji administracyjnej musi być ona skierowana do podmiotu, którego prawa i obowiązki są rozstrzygane. Tymczasem przedmiotowe pismo z dnia [...] lutego 2009r. zostało wysłane do skarżącego (Prokuratora Rejonowego B. – P. w B.), a nie do osoby bezpośrednio zainteresowanej skierowaniem na badania, tj. do K. S. Pismo powyższe, nie zostało ani skierowane do tej osoby, ani też nie zostało jej doręczone. Ten fakt – jako podstawowy - zaważył na ocenie, iż pisma Komendanta Policji Powiatowej w M. z dnia [...] lutego 2009r. nie można uznać za decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Skoro zatem rozstrzygnięcia Komendanta Policji nie doręczono stronie postępowania administracyjnego, to decyzja w obrocie prawnym nie istnieje i brak jest przedmiotu zaskarżenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007r., II SA/Wa 1907/06, LEX Nr 299845). Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, aby mogło być skarżone w toku instancji administracyjnej musiałoby być doręczone osobie, której prawa i obowiązki kształtuje i tylko wówczas można by uznać, że weszło do obrotu prawnego. W niniejszej sprawie takiego faktu nie stwierdzono. W kwestii formy rozstrzygnięcia organu I instancji, jakie winno zapaść w wyniku wniesienia przez Prokuratora wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania danej osoby na badania psychologiczne tut. Sąd stoi na stanowisku, iż organ zobligowany jest do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w przepisanej prawem formie, a nie do udzielania odpowiedzi zwykłym pismem, na które nie przysługuje środek zaskarżenia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż czym innym jest uznanie wydanego w niniejszej sprawie pisma za decyzję administracyjną, a czym innym określenie jak należało postąpić. Jak podniesiono powyżej pisma Komendanta Policji Powiatowej w M. z dnia [...] lutego 2009r. nie można było uznać za decyzję administracyjną, która weszła do obrotu prawnego. Natomiast środkiem do kwestionowania takiego postępowania organu było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - skarga na bezczynność organu. Uznanie przez Prokuratora, że dane pismo jest decyzją i złożenie w związku z tym odwołania musiało skutkować wydaniem przez organ odwoławczy takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym niejednokrotnie w orzecznictwie (także we wspomnianym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2009r., II SA/Bk 253/09 nie publ.), iż organ pierwszoinstancyjny po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania winien odnieść się do niego w odpowiedniej formie przewidzianej prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania, może to być rozstrzygnięcie merytoryczne lub formalne. Reasumujac, Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przychyla się do poglądu, iż pismo Komendanta Policji w M. nie mogło być uznane za decyzję administracyjną, albowiem nie zostało ono skierowane do strony, a także w jego treści nie ma władczego rozstrzygnięcia w zakresie uprawnień lub obowiązków strony. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym winna zawierać władcze rozstrzygnięcie organu, sformułowane w trybie rozkazującym, o skierowaniu na badania psychologiczne, adresowane do strony. W konsekwencji decyzja o odmowie skierowania na badania winna też zawierać władcze oświadczenie organu o niekierowaniu na badania psychologiczne, z uwagi na niezaistnienie przesłanek do wydania decyzji pozytywnej. Kwestionowane pismo z [...].02.2009 r., nie jest decyzją administracyjną gdyż, po pierwsze: nie jest skierowane do K. S., w świetle stanu faktycznego jedynego podmiotu, który miałby przymiot strony w znaczeniu materialnym, a po wtóre: nie zawarto w nim władczego rozstrzygnięcia w stosunku do K. S. o nieskierowaniu go na badania, a jedynie przedstawiono pogląd Prokuratorowi o niezasadności kierowania w/w na badania psychologiczne. Zauważyć też należy, że pismo z [...].02.2009 r. jest drugą z kolei odpowiedzią pisemną Komendanta Policji w M. Zatem nawet gdyby przyjąć za poprawny tok rozumowania Prokuratora, to odwołanie winno być złożone od pierwszego pisma, z dnia 06.01.2009 r., bowiem w nim organ wskazał, że nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania i kierowania na badania psychologiczne, a w piśmie z dnia [...].02.2009 r. jedynie wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie wcześniejszym. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem strony skarżącej, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. Organy administracji nie są też władne do oceny, czy zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, gdy wnosi o to prokurator, albowiem do wszczęcia dochodzi wskutek doręczenia takiego żądania przez prokuratora, gdy wniosek nie zawiera braków formalnych. Ocena zasadności wniosku winna nastąpić w formie odpowiedniego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie zaś w postaci zwykłego pisma. Jednakże, jak już Sąd wskazał, niezajęcie stanowiska przez Komendanta Policji w formie prawem przewidzianej może być kwestionowane w trybie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W tej sytuacji, mając na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.