II SA/Bk 287/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. S.A. w B. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazania wykonania określonych obowiązków oddala skargę P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2011r., po rozpatrzeniu odwołania "B." S.A. w B. od decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] stycznia 2011r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z [...] września 2007r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z [...] września 2007r. (nr[...]) Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w B., na podstawie art. 26 ust.1 ustawy z 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2007r. w budynku administracyjno – biurowym B. S.A. przy ul. G.[...] w B. nakazał Spółce B., w terminie do 31 grudnia 2009r., zamontować w kontrowanym budynku dźwiękowy system ostrzegawczy. Podstawę prawną nałożonego obowiązku stanowił art. 4 ustawy z 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 25 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Na skutek wniosku spółki B. S.A. o zmianę terminu wykonania opisanego wyżej obowiązku, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w B. decyzją z [...] września 2007r., na podstawie art. 155 kpa, uchylił pkt 1 decyzji z 3 września 2007r. i ustalił nowy termin realizacji dźwiękowego systemu ostrzegawczego na dzień 31 grudnia 2010r. W dniu 31 grudnia 2010r. B. S.A. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z wnioskiem o uchylenie, w oparciu o art. 155 kpa, decyzji tego organu z 3 września 2007r. Uzasadniając złożony wniosek Spółka wyjaśniła, że w dniu 7 maja 2010r. zwróciła się o wydanie warunków zabudowy obejmujących m.in. przebudowę budynku administracyjno – biurowego należącego do Spółki. Z uwagi na planowaną inwestycję montowanie w chwili obecnej dźwiękowego systemu ostrzegawczego istotnie narusza interes ekonomiczny Spółki, albowiem po przebudowie budynku system ten będzie musiał być zmieniony. Zdaniem Spółki uchylenie decyzji z 27 września 2007r. jest tym bardziej uzasadnione, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem użyteczności publicznej, a przebywające w nim osoby są w większości pracownikami firm o profilu usługowo – produkcyjnym, zatrudnionymi na stałe. Ogółem w budynku codziennie przebywa ok. 160 pracowników, a dostęp do niego jest całodobowo kontrolowany, co minimalizuje ryzyko wejścia osób trzecich. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w B. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011r., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] września 2007r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż stosowanie dźwiękowego systemu ostrzegawczego jest wymagane w budynkach wysokich użyteczności publicznej od 1 stycznia 2006r., tj. od dnia wejścia w życie przepisu § 25 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Dalej organ wskazał, że kontrolowany budynek należy kwalifikować jako budynek użyteczności publicznej na podstawie § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konkludując organ stwierdził, iż planowana przebudowa budynku administracyjno – biurowego i zmiana sposobu użytkowania części obiektu na cele handlowe nie daje podstaw do zmiany wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a tym samym uchylenia decyzji z 27 września 2007r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka B. S.A. w B. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie § 29 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 7 czerwca 2010r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że budynek Spółki jest budynkiem użyteczności publicznej, tymczasem dostęp do budynku jest kontrolowany i przebywają w nim w większości zatrudnieni na stałe pracownicy. W ocenie skarżącej Spółki w przedmiotowej sprawie zachodzą wszystkie, wskazane w art. 155 kpa, przesłanki uprawniające organ do uchylenia decyzji z [...] września 2007r. Końcowo autor odwołania podkreślił, iż z uwagi na planowaną przebudowę budynku, montowanie na nim dźwiękowego systemu ostrzegania na tym etapie postępowania jest niecelowe pod względem ekonomicznym i stanowić będzie znaczne obciążenie finansowe dla spółki B. P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. nie uwzględnił argumentów odwołania i decyzją z [...] marca 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, iż organ I instancji wydając decyzję z [...] września 2007r. słusznie zakwalifikował budynek skarżącej Spółki jako obiekt użyteczności publicznej na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a tym samym zasadnie zobowiązał Spółkę do zainstalowania w tym budynku dźwiękowego systemu ostrzegawczego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż względy ekonomiczne nie mogę wpływać na realizację nałożonego obowiązku związanego z bezpieczeństwem ludzi przebywających w funkcjonującym obiekcie. Tym bardziej, że załączony do odwołania materiał dowodowy nie określa, w jakim czasie wymagany system w obiekcie zostanie uruchomiony, a w konsekwencji, kiedy obiekt będzie chroniony zgodnie z wymogami ochrony przeciwpożarowej. Ponadto, jak podkreślił organ, próby odsuwania w czasie realizacji obowiązku nie dają gwarancji na spełnienie wymagań w najbliższych latach, a to ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo przebywających w obiekcie ludzi. Końcowo organ zaakcentował, iż odwołująca Spółka nie zaproponowała wykonania żadnych zabezpieczeń techniczno – organizacyjnych, zapewniających poprawę bezpieczeństwa pożarowego w trakcie prowadzenia planowanej inwestycji, której czas zakończenia również nie jest znany. W konsekwencji doprowadzić to może do braku odpowiednich zabezpieczeń w obiekcie i narażeniu przebywających w nim ludzi przez wiele lat. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła spółka B. S.A. w B. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania strony; 2) art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie przez organ I instancji skarżącej Spółce wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego w sprawie i zgłoszenia ewentualnych dodatkowych wniosków dowodowych w sprawie; 3) art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 kpa polegające na nie zebraniu wszystkich istotnych dla sprawy materiałów dowodowych pomimo istniejącego obowiązku; 4) art. 80 kpa poprzez wydanie decyzji bez dogłębnego rozpatrzenia dowodów wskazanych przez skarżącą; 5) art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie; 6) art. 29 ust.1 pkt 5 rozporządzenia z 7 czerwca 2010r. poprzez jego niewłaściwą interpretację. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca Spółka podkreśliła, że ani organ I instancji, ani II instancji nie podjął czynności dowodowych w zakresie wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie słusznego interesu strony postępowania. Komendant Wojewódzki PSP w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z [...] marca 2011r. została wydana w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa). Zgodnie z powołanym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym społeczny lub słuszny interes strony. Przy ocenie żądania strony uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 kpa, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca Spółka, nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 1996r. (III SA 1212/95, Lex nr 28966) trybu z art. 155 kpa nie można traktować jako kolejnej instancji. W tym trybie mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, ale wyłącznie wtedy, gdy wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji (tak: NSA w wyrokach z dnia: 20 maja 2011r. II OSK 916/10, z 15 listopada 1996 r., III SA 1110/95, Lex nr 27376). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zatem zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem" (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, Lex nr 320845). Skoro postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 kpa nie może, jak podkreślono wyżej, prowadzić do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej, to Sąd na tym etapie postępowania nie ma podstaw do analizy merytorycznych zarzutów podniesionych przez skarżącą Spółkę w stosunku do decyzji z [...] września 2007r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie jest ostateczne, a strona skarżąca, jeżeli się z nim nie zgadzała miała prawo do złożenia odwołania, o czym została prawidłowo pouczona przez organ, a z czego w odpowiednim czasie nie skorzystała. Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż pierwszym i podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Po ustaleniu zaś, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01, Lex Nr 137821). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji z [...] września 2007r. nakładającej na nią obowiązek zamontowania w budynku administracyjno – biurowym dźwiękowego systemu ostrzegawczego. Jak wynika zaś z § 29 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719 ze zm.) stosowanie dźwiękowego systemu ostrzegawczego, umożliwiającego rozgłaszanie sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych na potrzeby bezpieczeństwa osób przebywających w obiekcie, nadawanych automatycznie po otrzymaniu sygnału z systemu sygnalizacji pożarowej, wymagane jest w budynkach użyteczności publicznej wysokich. Budynkiem wysokim jest, zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), budynek o wysokości ponad 25 m do 55 m na poziomem terenu. W myśl natomiast § 3 tego rozporządzenia budynkiem użyteczności publicznej jest między innym budynek biurowy lub socjalny, handlu, usług oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Bez znaczenia jest przy tym, czy dostęp do budynku mają osoby trzecie, czy wyłącznie pracownicy zatrudnieni w danym budynku. Skoro budynek skarżącej Spółki ma wysokość 41 m i pełni funkcję biurowo – administracyjną to zainstalowanie w nim dźwiękowego systemu ostrzegawczego jest obowiązkiem wynikającym z § 29 ust.1 pkt 5 cyt. wyżej rozporządzenia. W tych okolicznościach uchylenie decyzji z [...] września 2007r. na podstawie art. 155 kpa jest nie możliwe, albowiem, jak prawidłowo wywiódł organ odwoławczy, sprzeciwia się temu przepis szczególny, tj. § 29 ust.1 pkt 5 rozporządzenia z 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zastosowanie przepisu art. 155 kpa nie może naruszać innych przepisów prawa, a tym bardziej nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym bez wątpienia jest niewykonany do dnia dzisiejszego dźwiękowy system ostrzegawczy. Odsuwanie zaś w czasie realizacji powyższego obowiązku ma bez wątpienia negatywny wpływ na bezpieczeństwo przebywających w obiekcie ludzi. W ocenie Sądu na realizację nałożonego obowiązku nie mogą też wpływać podnoszone zaś przez skarżącą Spółkę względy ekonomiczne, albowiem te nie mogą być stawiane ponad bezpieczeństwo ludzi przebywających w kontrolowanym budynku. W przypadku zaś uchylenia decyzji i uwzględnienia interesu strony doszłoby do kolizji z interesem społecznym. Za uchyleniem obowiązku zainstalowania systemu ostrzegawczego nie przemawia też fakt rozpoczęcia procesu inwestycyjnego na tym obiekcie. Należy mieć bowiem na uwadze, że postępowanie takie może ciągnąc się latami, a skarżąca obecnie dysponuje wyłącznie decyzją o warunkach zabudowy, która, jak przyznał prokurent Spółki, nie jest jeszcze prawomocna. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy administracji prawidłowo zastosowały art. 155 kpa odmawiając skarżącej Spółce uchylenia ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2007r. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 77, 7 i 80 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącej nie nosi cech dowolności. Sąd nie podziela również zarzutu dotyczącego naruszenia art.10 § 1 kpa. Jak wskazuje, bowiem organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, strona skarżąca pismem z 9 lutego 2011r. została powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się przed rozstrzygnięciem co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu 28 lutego 2011r. złożyła pismo z wizualizacją planowanej rozbudowy. Przytoczone okoliczności wskazują, iż brak powiadomienia skarżącej spółki o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie jest uchybieniem, które miało istotny wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej, że uchybienie to zostało konwalidowane organ II instancji. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.