II SA/Bk 287/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] grudnia 2011 r. A. I. (dalej: Skarżąca) zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przedłużenie świadczenia w postaci usług opiekuńczych i zwiększenie ich wymiaru do 6 godzin dziennie. Prośbę swoją uzasadniała pogarszającym się stanem zdrowia, zmniejszeniem sprawności, dużymi zanikami pamięci i orientacji, a także koniecznością dopilnowania przez osobę świadczącą usługi wyłączenia gazu, zamknięcia mieszkania, wezwania taksówki, pomocy podczas wizyt u specjalistów, a także pamiętania terminów następnych wizyt oraz zaleceń lekarskich w przyjmowaniu leków i ich rozkładania. Po rozpatrzeniu wniosku organ l instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznał wnioskującej pomoc w formie usług opiekuńczych na okres od [...] stycznia do [...] czerwca 2012 r. w wymiarze 2 godzin dziennie w domu chorego przez 5 dni w tygodniu, świadczone przez siostrę PCK. Jednocześnie ustalono odpłatność za świadczone usługi w wysokości [...] zł miesięcznie i określono ich zakres, wskazując, iż obejmują one czynności: pielęgnacyjne, gospodarcze, opiekuńcze oraz pomoc w załatwianiu spraw urzędowych. Organ uznał, że świadczenie w powyższym wymiarze godzin zabezpiecza niezbędne potrzeby Skarżącej. Wskazał też na ograniczone możliwości Gminy w finansowaniu tego rodzaju usług i wyjaśnił, że przyznanie Skarżącej większej ilości godzin skutkowałoby pozbawieniem omawianych usług innych osób. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. I., podnosząc, iż ilość przyznanych usług opiekuńczych jest niewystarczająca. Zamiast wnioskowanych 6 godzin, zmniejszono ich ilość z dotychczasowych 4 godzin do 2 godzin dziennie. Ponadto zarzuciła, że nie uwzględniono faktu, iż jej stan zdrowia uległ pogorszeniu. Zakwestionowała również 6-miesięczny okres przyznania świadczenia podnosząc, iż okres roczny byłby satysfakcjonujący. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. [...] utrzymało w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne. W podstawie materialnoprawnej decyzji wskazano art. 2 ust. 1 i art. 50 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.s.). Na wstępie organ wyjaśnił, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, gdyż nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych i w tym przypadku przyznanie pomocy jest obligatoryjne. Pomoc taką mogą również otrzymać osoby mające rodziny, jednak w tych przypadkach obowiązuje zasada pomocniczości, zwracająca uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Z użycia w przepisie zwrotu "może" wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ ustalił, że skarżąca jest wdową, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga stałej pomocy innych osób w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Ma 77 lat, jest osobą chodzącą, samodzielnie wychodzi z domu, samodzielnie spożywa posiłki, ubiera się, a nawet jest w stanie wykonywać drobne prace domowe. Jej dochodem jest świadczenie emerytalne wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...] zł. Pomocy finansowej udziela jej córka mieszkająca w W. Organ uznał ponadto, iż stan zdrowia, potwierdzony zgromadzonymi w aktach zaświadczeniami lekarskimi uzasadnia objęcie skarżącej pomocą w postaci usług opiekuńczych. Nie podzielono natomiast stanowiska skarżącej, która upatruje wadliwości decyzji w udzieleniu jej pomocy w mniejszym zakresie niż oczekiwała. W tym miejscu podkreślono, iż z przepisów ustawy o pomocy społecznej płynie ogólna reguła, według której udzielając pomocy organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób zgłaszających się o udzielenie pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Stąd ustalając ilość godzin usług opiekuńczych organy uwzględniły fakt, że skarżąca może poruszać się samodzielnie, co wynika z wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2011 r. Następnie organ wyjaśnił, że z uwagi na to, że kryteria ustalania zakresu i ilości przyznawanych usług opiekuńczych nie zostały określone wprost przez przepisy ustawy, wyznacznikami ustalania tych wielkości, m.in. z uwagi na treść przepisu art. 3 ust. 4 ustawy, są okoliczności konkretnej sprawy, w tym sytuacja wnioskodawczyni, jak też możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Końcowo stwierdzono, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w świetle dokonanych przez niego ustaleń, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a tym samym nie narusza prawa. Zwrócono też uwagę na to, że organ administracji publicznej rozstrzygając w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej musi uwzględniać realia wynikające z budżetu, którym dysponuje. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii pogarszającego się stanu zdrowia, przejawiającego się w zanikach pamięci, traceniu orientacji, wskazano, iż usługi opiekuńcze mają charakter pomocy doraźnej, a zgłaszane stany wymagałyby rozważenia zapewnienia całodobowej opieki w innych formach, niż usługi opiekuńcze. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. I. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, żądając zmiany decyzji (poprzez przyznanie jej minimum 4 godzin usług opiekuńczych) lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżonej decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 233 § 1 kpc i art. 81 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazała, że rozstrzygnięcie organu opiera się głównie na wywiadzie środowiskowym, który w świetle prawa nie stanowi dowodu, ponieważ ona jako strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Tymczasem bez zapoznania się stron z dowodami nie mają one w sprawie żadnego znaczenia. Dalej podniosła, że pracownica MOPS nieprawidłowo oceniła stan jej zdrowia oraz zakres czynności, jakie może ona wykonać. Skarżąca podniosła, iż nie jest w stanie samodzielnie korzystać z komunikacji miejskiej, ma też problem z samodzielnym chodzeniem, ubieraniem się, z toaletą, nie może schylać się i podnosić czegokolwiek, a alergia na kurz uniemożliwia jej sprzątanie. Wskazała na liczne schorzenia, w tym zaburzenia równowagi i choroby kręgosłupa. Kwestionowała też okoliczność zmniejszenia możliwości finansowych gminy, która uzasadniałaby zmniejszenie liczby godzin usług opiekuńczych. Jej zdaniem decyzja organu jest przejawem dyskryminowania jej osoby. Podniosła brak odniesienia się organów do załączonych przez nią zaświadczeń lekarskich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo organ podkreślił, iż niezasadnie podnosi skarżąca zmniejszenie jej wymiaru świadczenia, bowiem każdy wniosek wszczyna nowe postępowanie, które kończy się wydaniem nowej decyzji, nie zaś zmianą dotychczasowej. Wskazał też na wynikający z art. 106 ust. 4 u.p.s. obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sprawach o przyznanie pomocy, o jaką wniosła Skarżąca, podkreślając, iż wspomniany wywiad środowiskowy jest niezbędnym elementem postępowania wyjaśniającego. Końcowo organ zaznaczył, iż wskazane w skardze zaświadczenia lekarskie zostały złożone już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, stąd nie mogły zostać przez ten organ uwzględnione w uzasadnieniu decyzji. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2012 r. dodatkowo wskazała na naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., podnosząc przy tym, że organy nie wyjaśniły wyczerpująco stanu faktycznego sprawy. Wskazała też, że budżet MOPS nie uległ uszczupleniu – w roku 2008 wynosił [...] zł, zaś na rok 2012 wynosi [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne ani przepisy postępowania administracyjnego. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa, będące podstawą kontrolowanej decyzji. Na wstępie podnieść należy, iż zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zaś tryb rozpatrywania tych spraw - Kodeks postępowania administracyjnego z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Z art. 50 ust. 2 u.p.s. wynika zaś, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych – art. 6 pkt 9 u.p.s.), gdyż ma córkę, która zamieszkuje w W.. Znajduje do niej jednak zastosowanie powołany przepis art. 50 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny, obowiązki te ciążą również na małżonku, rodzicach, dziadkach, dzieciach, wnukach, pomimo że nie zamieszkują oni wspólnie z taką osobą. Mówiąc o rodzinie w ust. 2 ustawodawca ma na myśli zarówno osoby spokrewnione, jak i niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z osobą wymagającą opieki. W tym znaczeniu rodzinę zwykle tworzą: małżonek, wstępni i zstępni. Niemniej obowiązki tych osób w zakresie opieki istnieją również wtedy, gdy nie mieszkają one wspólnie z osobą potrzebującą pomocy, a tym samym, gdy nie tworzą one rodziny w myśl definicji zawartej w art. 6 pkt 14 u.p.s. Słusznie ustawodawca eksponuje tu powinności wynikające z zasad współżycia społecznego, a po części i z prawa rodzinnego (I. Sierpowska, Komentarz do art. 50 ustawy o pomocy społecznej, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX). W orzecznictwie podkreśla się, że art. 50 u.p.s. stwarza organowi pomocy społecznej możliwość, nie zaś obowiązek przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Istota pomocy, o jakiej mowa w tym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony (osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona). Przyznanie pomocy w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego w każdej ze spraw organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia w/w pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 1344/11, opubl. LEX nr 1107459). W tym samym wyroku podkreślono, że zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 cyt. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do treści art. 7 pkt. 5 tej ustawy, pomocy społecznej udziela się osobom z powodu niepełnosprawności. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach. Podkreślono też, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/BK 728/08, opubl. LEX nr 580410) wskazał, że decyzje w sprawie usług opiekuńczych mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia. Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Ponadto, uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane poglądy. W rozpoznawanej sprawie skarżącej przyznano pomoc w formie usług opiekuńczych. Ustalając ich zakres i rozmiar, oceniono z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 2 i 3 u.p.s., a z drugiej strony możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W uzasadnieniu decyzji SKO wyraźnie wskazało, że stan zdrowia skarżącej, potwierdzony zgromadzonymi w aktach sprawy zaświadczeniami lekarskimi uzasadniają objęcie jej pomocą w postaci usług opiekuńczych. Jednocześnie przy wymiarze tego świadczenia uwzględniono fakt, że skarżąca może poruszać się samodzielnie. Fakt ten wynika z wywiadu środowiskowego i sama skarżąca temu nie przeczy. Z drugiej strony, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ kierował się sytuacją finansową ośrodka pomocy społecznej. Mając na uwadze ograniczenia w tym zakresie, a z drugiej strony liczbę osób ubiegających się i potrzebujących pomocy, przyjęto kryterium, zgodnie z którym przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze dłuższym niż 2 godziny dziennie zapewnia się jedynie tam, gdzie osoby są obłożnie chore, wymagające szczególnej pielęgnacji, zmiany pozycji, posadzenia, ubrania oraz karmienia. Mając na uwadze ustalenia faktyczne, organ prawidłowo uznał, że skarżąca do takich osób nie należy. W kontekście zaś zachodzącej potrzeby świadczenia pomocy także innym osobom organ stwierdził, że wyższy wymiar godzinowy wykracza poza możliwości finansowe ośrodka. Organy prawidłowo ustaliły stan majątkowy, rodzinny i osobisty, w szczególności zdrowotny skarżącej. Wskazano na jej inwalidztwo, liczne schorzenia oraz trudności w codziennym funkcjonowaniu. Okoliczności te (wbrew twierdzeniom skarżącej) były brane przez organ przy wydawaniu skarżonej decyzji. Organy przeprowadziły też w sposób odpowiedni postępowanie dowodowe, w szczególności dokonano wywiadu środowiskowego. W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić uznaniowy charakter decyzji przyznającej świadczenia z pomocy społecznej odnośnie przyznania takiej pomocy i jej zakresu. Jak już wskazał organ, uznaniowość decyzji oznacza, że organ orzekający ma obowiązek wyczerpującego zbadania ustawowych przesłanek przyznania takiej pomocy, następnie jednak może takiej pomocy udzielić, ale także, nawet w przypadku zaistnienia takich przesłanek, może tej pomocy odmówić. Kontrola Sądu w odniesieniu do takiej decyzji jest zaś ograniczona do prawidłowości przeprowadzenia postępowania. Sąd nie może zaś wnikać w obszar objęty uznaniowością organu. Podkreślenia wymaga również mało uwypuklony na tle przedmiotowej sprawy fakt, że skarżąca nie należy do osób samotnych, nieposiadających osób zobowiązanych wobec niej do alimentacji. Jak wynika z akt sprawy, również postępowania sądowego, skarżąca ma córkę, która jest osobą pełnoletnią i czynną zawodowo, wykonującą zawód lekarza. To na niej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek pomocy matce, również w formie zapewnienia jej pomocy osób trzecich. Obowiązek taki nie może być pomijany i zastępowany przez pomoc społeczną. Zdaniem Sądu, organy przyznające taką pomoc powinny kierować się również tą okolicznością. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy proceduralne, w tym wskazywany w skardze art. 81 k.p.a., w myśl którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Przepis ten należy rozumieć jako ustanawiający warunek procesowy uznania danej okoliczności za udowodnioną, z czym wiąże się obowiązek organu zapewnienia stronie możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przepis ten adresowany jest do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, który nie może uznać danej okoliczności za udowodnioną, jeżeli w aktach sprawy nie ma dowodu, że strona wypowiedziała się co do przeprowadzonych dowodów, np. protokół z rozprawy, lub że miała możność wypowiedzenia się co do dowodów, np. dowód wezwania strony na rozprawę (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Skarżącej z dnia [...] grudnia 2011 r., że została poinformowana o zakończeniu postępowania w sprawie jej wniosku o udzielenie pomocy i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz że nie wnosi ona uwag do sprawy (k. 7 akt administracyjnych). W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że Strona nie tylko miała możliwość wypowiedzenia się co do dowodów, ale wręcz wypowiedziała się w sprawie. Stąd zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. okazał się niezasadny. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił ocenę prawną sprawy dokonaną przez organ II instancji, a skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).