II SA/Bk 288/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta B. P. z dnia [...] października 2015 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej M. Puchalskiej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. P. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], ustalającą K. C. i R. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie jednorodzinnej, na działkach o numerach geodezyjnych:[...] , położonych przy ul. J. w B. P., po granicy z działkami o numerach geodezyjnych: [...]. Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu 24 sierpnia 2015 r. K. C.i R. C. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości położonej w B. P., składającej się z działek o nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], Burmistrz Miasta B. P. ustalił wnioskodawcom warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie jednorodzinnej, na działkach o numerach geodezyjnych: [...], położonych przy ul. J. w B.P., po granicy z działkami o numerach geodezyjnych: [...]. Odwołania od powyższej decyzji wniosła J. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył i omówił przepisy regulujące kwestie związane z ustalaniem warunków zabudowy, a następnie wyjaśnił, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: u.p.z.p.). Organ I instancji przeprowadził analizę, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), co do kwestii wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zabudowa po granicy z działkami sąsiednimi na danym terenie jest zabudową powszechną, co daje podstawę do uwzględnienia wniosku wnioskodawców. Organ odniósł się także szczegółowo do podniesionych w odwołaniu zarzutów i wyjaśnił, że są one niezasadne, a stanowisko swoje precyzyjnie uzasadnił. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła M. P., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 107 § 1 k.p.a. przez brak zawarcia w decyzji oznaczenia wszystkich stron postępowania, tj. pominięcie oznaczenia jako stron wnioskodawców, tj. K. C. oraz R. C.; b) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "Rozporządzeniem", poprzez brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w konsekwencji pominięcie w uzasadnieniu decyzji, powodów ustalenia warunków zabudowy w kształcie zawartym w tej decyzji; c) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w kształcie określonym w decyzji; d) art. 63 § 2, art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. oraz 9 k.p.a. poprzez brak zwrócenia się do wnioskodawców o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku w sytuacji, gdy na podstawie wniosku wnioskodawcy nie sposób ponad wszelką wątpliwość ustalić, jaki jest charakter zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy, tym samym naruszając zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę informowania stron; e) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w związku z art. 40 § 1 poprzez brak doręczenia pism wysyłanych w toku postępowania decyzji organu pierwszej instancji stronie E. M. i tym samym uniemożliwienie tej stronie czynnego udziału w postępowaniu; f) art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie dokonanie uzgodnień z zarządcą drogi, w sytuacji, gdy obszar dla którego ustalono warunki zabudowy przylegał do pasa drogowego; g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; 2) naruszenie prawa materialnego w postaci § 9 ust. 2 Rozporządzenia poprzez brak dołączenia do egzemplarza decyzji doręczonej M. P. załączników do tej decyzji, tj. części tekstowej oraz graficznej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia, co miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2016 r. skarżąca uzupełniła skargę o zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, błędnie ustalił krąg stron postępowania i pominął w toku postępowania spadkobierców współwłaściciela nieruchomości graniczącej z nieruchomością, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy, tj. I.R. oraz A. Ł. W pismach procesowych z dnia 20 sierpnia 2016 r. I. R. oraz A. Ł. wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania oraz o uchylenie decyzji organu II instancji. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2016 r., na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania I. R. i A. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza M. B. P. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...]. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oba organy nie zauważyły bowiem, że zarówno A. Ł. jak i I.R.. są razem z A. Ł., która jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego, współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...], graniczącej z nieruchomością będącą przedmiotem inwestycji (powyższe wynika z odpisu zwykłego księgi wieczystej (k. 62 – 65)), a zatem również i oni winni być stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego. Pominięcie ich zatem przez organ stanowi naruszenie prawa o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w tym przepisie, mieszczą się bowiem wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 15/15). Zauważenia przy tym jednak wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu sądowym, co już wskazywano powyżej, A. Ł. i I. R. zostali, na ich wniosek, na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuszczeni do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestników postępowania. Podnieśli oni także zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj., że jako strony bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Powyższe uprawniało zatem Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy czyni, w ocenie Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w pierwszej bowiem kolejności przeprowadzona jest kontrola aktów administracyjnych z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących ich nieważność lub dających podstawę do ich uchylenia ze względu na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c). Uchylenie w tym przypadku obu decyzji powoduje konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji ponownie od początku postępowania w pełnym zakresie, ale już z udziałem A. Ł. i I. R.. Brak jest zatem podstaw do wskazywania przez Sąd, w jaki sposób organ ten ma rozstrzygnąć sprawę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.