II SA/Bk 288/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. wniosku o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2017 roku sygn. II SA/Bk 288/17 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej p o s t a n a w i a oddalić wniosek , Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie II SA/Bk 288/17 na skutek rozpoznania skargi K. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydanego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zostało uchylone zaskarżone postanowienie. Wyrok z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu został doręczony stronom. Pełnomocnik skarżącego pokwitował jego odbiór w dniu 11 lipca 2017 r. W dniu 18 lipca 2017 r. (data stempla pocztowego) złożył wniosek o uzupełnienie wyroku przez wydanie rozstrzygnięcia w zakresie zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz zobowiązania do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Strona skarżąca wskazała, że w skardze zostały zaskarżone również ww. postanowienia, zaś Sąd uchylił jedynie postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a pozostawił bez rozstrzygnięcia dwa inne orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Tym samym, zdaniem pełnomocnika, odstąpił od orzeczenia o całości skargi. Strona skarżąca wskazała, że skoro Sąd uchylił postanowienie organu zażaleniowegoz powodu licznych błędów proceduralnych, a w szczególności związanych z błędnym ustaleniem daty zakończenia budowy oraz ustaleniem legalności budowy, to winien również uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wskazał, że zarówno postanowienie organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, jak również postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz zobowiązania do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej są przedwczesne, naruszają prawo. Dodatkowo w piśmie uzupełniającym z dnia 28 września 2017 r. strona skarżąca przedstawiła zarzuty merytoryczne do postanowienia organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz do postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., strona może w ciągu 14 dni od doręczenia wyroku z urzędu, a gdy nie podlega on doręczeniu – od dnia jego ogłoszenia, zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Skoro stronie skarżącej wyrok był doręczany z urzędu jako uwzględniający skargę w dniu 11 lipca 2017 r. a wniosek o uzupełnienie wyroku złożyła w dniu 18 lipca 2017 r. to termin ustawowy został zachowany. Nie ulega też wątpliwości podmiotowe prawo skarżącej (legitymacja) do złożenia przedmiotowego wniosku, co nie oznacza jego zasadności. Jak wyżej wskazano, ustawodawca przewidział dwie możliwości żądania uzupełnienia wyroku: jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi oraz gdy nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które miał obowiązek zamieścić z urzędu. W sprawie niniejszej strona skarżąca powołuje się na pierwszą przesłankę uważając, że w sytuacji, gdy w skardze domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia [...]WINB w B. z dnia [...] marca 2017 r. oraz postanowienia PINB w S. z dnia [...] lutego 2016 r. oraz z mocy art. 135 p.p.s.a. (przepis ten podała) także postanowienia PINB w S. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych, zaś sąd uchylił tylko postanowienie organu II instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej– to nie orzekł o całości skargi. Tego toku rozumowania nie można podzielić, w przedmiocie złożonej skargi sąd orzekł bowiem w całości. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega bowiem postanowienie (decyzja) po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W sprawie niniejszej jest to ostateczne postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w S. z dnia [...] lutego 2016 r. ustalające K. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za samowolną odbudowę i nadbudowę budynku inwentarskiego na działce nr geod. [...] położonej w m. Z. gm. J. Sąd administracyjny z mocy art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi a z mocy art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skorzystanie z możliwości rozszerzenia orzeczenia sądu na podstawie ostatnio powołanego przepisu także do innych aktów administracyjnych wydanych w granicach danej sprawy nie jest zależne od woli strony – sąd może skorzystać z regulacji art. 135 p.p.s.a niezależnie od tego, czy domagano się takiego rozstrzygnięcia w skardze – a jednocześnie nie jest związany żądaniem skargi ingerencji także w inne akty wydane w danej sprawie (uchylenia ich na podstawie art. 135 p.p.s.a.). Zatem nieuwzględnienie żądania skargi w przedmiocie uchylenia, w trybie art. 135 p.p.s.a., wszystkich wydanych w postępowaniu administracyjnym orzeczeń lub ich części nie podlega uzupełnieniu wyroku w trybie art. 157 § 1 p.p.s.a. nawet, jeśli w uzasadnieniu sąd nie podał powodów nieuwzględnienia tego żądania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wniosek o uzupełnienie wyroku nie może zmierzać do zmiany czy też uzupełnienia treści merytorycznej uzasadnienia a ewentualne braki uzasadnienia mogą być kwestionowane w drodze postępowania odwoławczego (vide postanowienia w sprawach: II FSK 2344/10 z dnia 13 czerwca 2011 r., II FSK 2067/09 z dnia 27 maja 2011 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Z uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 11 maja 2009 r. w sprawie I OZ 467/09 wynika wprost, że nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi nie podlega wnioskowi o uzupełnienie wyroku bowiem wykracza poza instytucję uzupełnienia wyroku. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko. Dodać należy, że także doktryna pozostaje w zgodzie z tym stanowiskiem uznając, że nieorzeczenie przez sąd w trybie art. 135 p.p.s.a. nie podlega uzupełnieniu wyroku w trybie art. 157 § 1 p.p.s.a. (vide komentarze do art. 157 p.p.s.a. dostępne w Systemie Informacji Prawnej Lex Omega, autorstwa T. Wosia, J.P. Tarno oraz B. Dautera). W sprawie niniejszej sąd uznał za wystarczające uchylenie zaskarżonego postanowienia [...]WINB w B. z dnia [...] marca 2017 r. Co prawda Sąd nie podał przyczyn braku objęcia uchyleniem także postanowienia organu I instancji ale brak takiego rozstrzygnięcia mógł wynikać (i wynikał) z jednej wyłącznie przyczyny – sąd nie znajdował powodów do uchylenia tego postanowienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1003/06 (Lex nr 280391), wprawdzie art. 135 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów (w tym decyzji) wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, ale tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ocena, czy taka sytuacja zachodzi należy do sądu administracyjnego. Jeśli sąd zastosował art. 135 p.p.s.a. to jest zobowiązany wyjaśnić, dlaczego uchylił inny jeszcze - niż zaskarżony - akt administracyjny. Sąd nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. Należy też zaznaczyć, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.). Zmianie uległ między innymi przepis art. 136 k.p.a., który daje więcej możliwości organowi odwoławczemu w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego na tym etapie postępowania. Z mocy art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Kierując się nową regulacją Sąd uznał, że na etapie postępowania przed P. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego możliwe będzie rozważenie uzupełnienia materiału dowodowego. Z kolei uchylenie postanowienia organu dotyczącego wstrzymania robót budowlanych nie było niezbędne dla załatwienia sprawy, a taki wymóg przewiduje przepis art. 135 p.p.s.a. Należy też nadmienić, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. Sąd stwierdził, że rację ma Skarżący twierdząc, że postanowienie z dnia [...] września 2013 r. o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone przed datą jego wydania narusza prawo oraz, że powyższe uchybienie organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Z wyżej wskazanych powodów wniosek strony skarżącej podlegał odmownemu załatwieniu na podstawie art. 157 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.