II SA/Bk 291/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. C. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego - oddala skargę.- II SA/Bk 291/10 UZASADNIENIE Decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. odmówiono Z. C. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego na zakup żywności i leków. Powyższa decyzja została wydana po ustaleniu, że sytuacja materialno – bytowa rodziny wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do udzielenia pomocy społecznej. Małżonkowie Z. i W. C. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe z łącznymi comiesięcznymi dochodami z tytułu świadczeń rentowych w wysokości 1.578,37 zł. Kryterium dochodowe w takiej sytuacji wynosi 702 zł – zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i zostało przekroczone o 876, 37 zł. Rodzina wnioskodawczyni ponosi comiesięczne wydatki w wysokości 328,56 zł – czynsz, 66,23 zł – lekarstwa i pozostaje jej kwota 1.183, 58 zł, która, zdaniem organu, powinna wystarczyć na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bez wsparcia z pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że w 2010 r. dysponuje kwotą 625.250 zł na zasiłki celowe, czyli miesięcznie 52.104 zł. Z kwoty tej około 40 % przeznaczono na zakup podopiecznym 600 ton węgla na zimę, co spowodowało, że do rozdysponowania miesięcznie na przedmiotowe świadczenia zostało 31.262 zł. Do dnia 15 marca 2010 r. wydano 1.011 decyzji, którymi udzielono zasiłków celowych na zakup opału i leków osobom i rodzinom z niskim dochodem lub nieposiadającym w ogóle dochodu. Organ ocenił, że wnioskodawczyni nie spełnia również warunków do przyznania zasiłku celowego specjalnego, który przysługuje w uzasadnionych przypadkach osobom z dochodem przekraczającym kryterium dochodowe. Wskazał na zdolność strony do zaspokojenia potrzeb bytowych z uzyskiwanych dochodów oraz brak występowania okoliczności kwalifikujących się jako "uzasadniony przypadek" np. wysokich kosztów leczenia, utraty dochodu związanej z wypadkiem lub innym zdarzeniem losowym. Wskazano, że w okresie zimowym wnioskodawczyni została objęta pomocą w formie dofinansowania na zakup lekarstw i utrzymanie mieszkania, jednak w dacie złożenia wniosku liczba potrzebujących spełniających kryterium dochodowe jest znaczna i organ ma obowiązek udzielenia im pomocy w pierwszej kolejności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. i W. małżonkowie C. Zdaniem odwołujących się w decyzji rozstrzygnięto tylko o prawach wnioskodawczyni, a pominięto jej małżonka, mimo że wniosek inicjujący postępowanie złożyli oboje oraz nie uwzględniono, że wniosek zawierał również prośbę o pomoc finansową na zakup aparatu słuchowego. Ponadto zarzucili: naruszenie art. 68 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie praw obywateli do uzyskania opieki medycznej i pomocy społecznej, liczne naruszenia przepisów postępowania poprzez dwukrotne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w tym w terminie nieuzgodnionym ze stroną, wymuszenie podpisu pod formularzem wywiadu środowiskowego, "spóźnione" doręczenie decyzji. Zarzucili również "rażące naruszenie prawa materialnego" poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia kryterium dochodowego rodziny, wysokości wydatków na zakup lekarstw, co spowodowało niezaliczenie rodziny wnioskodawców do osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej, nieprawidłowe dysponowanie funduszem przeznaczonym na środki z pomocy społecznej. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, że ich rodzina liczy czterech, a nie dwóch członków, uzyskują comiesięczny dochód z tytułu świadczeń rentowych – 1.327, 67 zł, zaś w 2009 r. na zakup lekarstw i innych materiałów medycznych i opatrunkowych wydatkowali 2.500 zł. Wnieśli o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników MOPS. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przedstawiło zasady przyznawania pomocy społecznej zwracając uwagę na konieczność spełnienia dwóch podstawowych kryteriów dla uzyskania tej pomocy: dochodowego i pozostawania w szczególnej sytuacji, takiej jak sieroctwo, bezdomność, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, alkoholizm, narkomania lub innych podobnych. Zdaniem SKO wnioskodawcy nie spełnili żadnego z powyższych warunków. Ich comiesięczne dochody w wysokości 1.578, 37 zł przekraczają kryterium dochodowe rodziny wynoszące 702 zł. Organ, przedstawiając szczegółowe wyliczenia, odmiennie niż strony ustalił wysokość uzyskanego dochodu brutto (1.578, 37 zł) wskazując, że składa się na niego łączny przychód pomniejszony o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składkami na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwotami alimentów świadczonych na rzecz innych osób, z wyłączeniem wszystkich innych odliczeń. Nie zgodził się zatem z odliczeniem od tak obliczonego dochodu kwot: 247, 01 zł - odliczonej przez organ rentowy ze świadczenia pobieranego przez W. C. i 100 zł z tytułu rocznej obsługi "debetu". Wskazał, że z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe brak jest podstaw do przyznania małżonkom C. zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ nie znalazł również podstaw do przyznania stronom specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 40 lub art. 41 ustawy o pomocy społecznej ustalając, że nie wykazali, by ponieśli straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, jak również by miał miejsce inny szczególnie uzasadniony przypadek. SKO wskazało, że nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia innych kwestii podniesionych w odwołaniu, w tym do wszczynania postępowań dyscyplinarnych w stosunku do pracowników organów pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego Z. i W. C. Zarzucili rażące naruszenie przepisów procesowych – art. 10 Kpa, przez niezawiadomienie stron o terminie posiedzenia, na którym wydano kwestionowaną decyzję oraz uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym przed rozstrzygnięciem, co pozwoliłoby stronom na złożenie uzupełniających dowodów. Wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Zdaniem skarżących organy dowolnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i pominęły jego część, co spowodowało wydanie niekorzystnego dla stron rozstrzygnięcia. Przedstawili katalog zdarzeń losowych, które, ich zdaniem, uzasadniają przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym powstanie u obojga małżonków przedwczesnych schorzeń narządów słuchu i wzroku, z powodu których zostali uznani za całkowicie i częściowo niezdolnych do pracy, liczne inne choroby wymagające znacznych wydatków na lekarstwa, długoletni brak własnego mieszkania. Wskazali na konieczność utrzymywania psa przewodzącego i typowo obronnego, co zwiększa liczbę członków rodziny do czterech. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów wyjaśniono, że Z. C. zapoznawała się z materiałem dowodowym sprawy w dniu 23 marca 2010 r. – przed jego przekazaniem do SKO. Ten organ orzekał na podstawie dowodów zgromadzonych w pierwszej instancji, zatem nie było powodów do zapoznawania stron z aktami sprawy, skoro je znali. Organ zakwestionował możliwość zaliczenia psów do członków rodziny. Pismem procesowym z 09 maja 2010 r. (k. 21) skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, natomiast jej ocena pod względem słuszności czy celowości pozostaje poza granicami kognicji sądu, którego zadaniem jest wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zaś tryb rozpatrywania tych spraw - Kodeks postępowania administracyjnego z modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie ustalono, że miesięczny dochód małżonków C. wynosi 1.578, 37 zł i jest wyższy o kilkaset złotych od ustawowego kryterium dochodowego rodziny wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, który w przypadku skarżących wynosi 702 zł. Nie można podzielić zarzutów co do nieprawidłowości powyższych ustaleń. Sposób rozumowania organu w tej kwestii, wyczerpująco przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie budzi wątpliwości. Z uzasadnienia wynika, że prawidłowo zastosowano art. 8 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy odliczając od dochodu za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wyłącznie wymienione w tej normie i dopuszczalne potrącenia (z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne), odmawiając odliczenia od dochodu innych kwot w powołanym przepisie niewymienionych. Również nieskuteczne pozostają zarzuty niezaliczenia do członków rodziny i nieuwzględnienia przy ustalaniu kryterium dochodowego dwóch utrzymywanych przez strony psów. Nie można przyjąć, że zwierzęta, nawet jeśli spełniają one istotną rolę (terapeutyczną, obronną) w życiu skarżących, mogły być traktowane na równi z ludźmi jako członkowie rodziny. Na takie rozumowanie nie pozwala żaden przepis ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przekroczenie kryterium dochodowego powoduje – jak prawidłowo ocenił organ – że skarżącym nie mogła być przyznana pomoc społeczna za zasadach ogólnych tj. zasiłek celowy na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Liberalizację możliwości udzielania świadczeń z pomocy społecznej wprowadzono w art. 40 i 41 ustawy. Przepisy te pozwalają na przyznanie specjalnych zasiłków celowych, również w formie bezzwrotnej i niezależnie od dochodu. Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, skarżący nie spełniają jednak kryterium przyznania zasiłków celowych specjalnych. W szczególności nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że skarżący ponieśli straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ustawy). Podnoszone przez nich okoliczności w postaci długotrwałej i uciążliwej choroby, niepełnosprawności, czy kilkunastoletniego braku własnego mieszkania - nie wypełniają powyższych przesłanek. Niewątpliwie trudności ze zdrowiem i zaspokojeniem podstawowych potrzeb mieszkaniowych stanowią szczególną uciążliwość w bytowaniu, natomiast nie stanowią nagłej, poważnej straty, a więc zdarzenia losowego, o którym mowa w art. 40 ustawy, wymagającego doraźnej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Wskazać trzeba, że z bardzo trudną sytuacją materialną i mieszkaniową zmaga się wiele rodzin, co nie oznacza, że wszystkie te osoby powinny posiadać prawo do specjalnego zasiłku celowego. Świadczeniem przysługującym w przypadku niespełnienia kryterium dochodowego jest także specjalny zasiłek celowy uregulowany w art. 41 pkt 1 ustawy. Może on być przyznany, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie fizycznej albo rodzinie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Zasiłek ten nie podlega zwrotowi. Omawiane świadczenie, podobnie jak zasiłek celowy z art. 40 ustawy, ma charakter fakultatywny, a jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku oraz również, jak w przypadku każdego fakultatywnego świadczenia, od możliwości finansowych, jakimi w okresie rozpoznawania wniosku dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek" pozostawiając rozstrzygnięcie tej kwestii uznaniu organu wydającego decyzję, który każdorazowo powinien rozważyć wszystkie istotne okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że szczególne przypadki muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy. Przepis art. 41 pkt 1 ustawy przesądza bowiem o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego, dlatego o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Organ administracji winien wnikliwie ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem - z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Chodzi bowiem o to, by przedmiotowe świadczenie zostało przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania (vide wyrok WSA w Szczecinie z 04.11.2009 r., II SA/Sz 854/08, Lex nr 531607; wyrok NSA z 04.11.2008 r., I OSK 1910/07, Lex nr 569575; wyrok WSA w Olsztynie z 23.10.2008 r., II SA/Ol 06/08, Lex nr 497597). Zdaniem sądu prawidłowa była ocena organów, że sytuacja życiowa skarżących ustalona przez organy obydwu instancji nie posiada cech "szczególnie uzasadnionego przypadku", o których mowa wyżej, dających podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Jak wynika z akt sprawy skarżący posiadają dochód w wysokości 1.578, 37 zł (świadczenia rentowe), który nie pozwala na wysoki poziom życia, ale jest dochodem stabilnym. Sąd podziela stanowisko organów, iż rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego specjalnego należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz ten interes należy skonfrontować z możliwością zabezpieczenia interesów innych osób, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania, które są podopiecznymi MOPS. Organy podkreśliły, iż sytuacja finansowa ośrodka pomocy społecznej jest trudna i powoduje konieczność stosowania określonych kryteriów w udzielaniu pomocy, a mianowicie w pierwszej kolejności realizację wypłaty środków na zasiłki celowe na najpotrzebniejsze potrzeby w newralgicznych okresach (zakup opału na zimę, pomoc osobom i rodzinom nieposiadającym żadnego dochodu). Rozważono zatem ilość środków pozostających w dyspozycji MOPS oraz przeanalizowano wnikliwie sytuację skarżących. W świetle powyższego nie można postawić organom zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o odmowie przyznania świadczenia decydowała zarówno sytuacja życiowa rodziny, a więc możliwość zabezpieczenia potrzeb przez wykorzystanie własnych środków i możliwości, jak również trudna sytuacja finansowa ośrodka pomocy społecznej. Dlatego, zdaniem sądu odmowa przyznania zasiłków celowych w sprawie niniejszej nie narusza granic uznania administracyjnego, w jakich działa organ rozpatrujący przedmiotową sprawę. Wynikający z treści art. 7 Kpa obowiązek załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela nie powinien być odczytywany jako bezwzględny nakaz, skoro należy badać czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z 26.09.2000 r., I SA 945/00, LEX nr 79608). W sprawie istotnie miało miejsce naruszenie przepisu art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapoznanie skarżących przez organ II instancji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Nie miało ono jednak - zdaniem sądu - w tej konkretnej sprawie istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tylko taka sytuacja zobowiązywałaby sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Jak wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z 22.02.2007 r., II SA/Bk 28/07 zarzut naruszenia tego przepisu będzie uzasadniony "tylko w przypadku, gdy istnieją jakiekolwiek podstawy do przypuszczenia, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie została wzięta w całości pod uwagę, nie odzwierciedla rzeczywistości, czy jest niepełna, a jej uzupełnienie mogłoby nastąpić, gdyby strona wypowiedziała się przed wydaniem rozstrzygnięcia". W rozpoznawanej sprawie podstaw do postawienia takiej tezy nie ma. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy w pełni odzwierciedlał sytuację materialną skarżących i był im znany, bowiem sami dostarczyli większość dokumentów. Jednocześnie nie wykazali w skardze, by byli w posiadaniu materiałów, które – w wypadku umożliwienia im zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji – miałyby wpływ na jej treść. Ponadto, jak wynika z akt, skarżąca zapoznała się z treścią wywiadu środowiskowego - nie zgłaszając uwag, co potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym 01 marca 2010 r. oraz 25 marca 2010 r. zapoznała się z aktami sprawy. O terminie wywiadu strony poinformowano dnia 24 lutego 2010 r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez Z. C.). Skarżący uczestniczyli aktywnie w toczącym się postępowaniu, o czym świadczą liczne pisma i dokumenty przedkładane na każdym etapie postępowania. W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zgodnie z art. 107 Kpa decyzja zawiera podstawowe elementy, w tym wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Bezpodstawny jest zarzut niepoinformowania stron o terminie posiedzenia SKO, na którym rozpoznano odwołanie. Jak słusznie wskazał organ, brak jest podstaw prawnych do przekazywania odwołującym się takich informacji. Odnośnie podniesionego na etapie postępowania odwoławczego zarzutu nierozpoznania w I instancji całości wniosku z 10 lutego 2010 r. - złożonego faktycznie przez oboje małżonków C. - w zakresie dotyczącym żądania W. C. wskazać trzeba, że nieprawidłowość ta została wyeliminowana na etapie postępowania odwoławczego. Z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2010 r. wynika bowiem wyraźnie, że żądanie przyznania zasiłku celowego i odwołanie rozpoznano w II instancji jako wspólne żądanie małżonków C. i również obydwu tym stronom doręczono rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Mając na uwadze, że w postępowaniu przed organem I instancji podstawą oceny były identyczne okoliczności faktyczne dotyczące obojga małżonków – pominięcie W. C. należało potraktować jako uchybienie nie mające żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak na wstępie.