II SA/Bk 293/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] 2. przyznaje adwokatowi W. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego W. M. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Zaskarżonym postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie W. M. z pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] w B. zostało wszczęte na wniosek I. M. złożony w dniu [...] grudnia 2014 r. Wnioskodawczyni podała, że ww. od [...] października 2013 r. nie mieszka pod wskazanym adresem. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynikało, że W. M. nie przebywa w miejscu stałego zameldowania. W dniu 14 sierpnia 2014r. ww. wystąpił do Sądu Rejonowego w B. o wydzielenie do wyłącznego używania części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że w związku z wydanym wobec niego przez Prokuraturę Rejonową w B. nakazem czasowego opuszczenia spornego lokalu zmuszony był zamieszkiwać poza nim. Nakaz ten obowiązywał do dnia 1 marca 2014 r. W dniu 4 marca 2014 r. zwrócił się do I. M. o udostępnienie kluczy do ww. lokalu w celu ponownego tam zamieszkania, jednakże ta nie odpowiedziała na to wezwanie. Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w piśmie Prokuratury Rejonowej B. w B. z dnia [...] stycznia 2015 r., potwierdzającym, że wobec W. M. zastosowano środek zapobiegawczy w postaci nakazu opuszczenia lokalu przy ul. [...] w B., który obowiązywał od dnia 30 października 2013 r. do dnia 1 marca 2014 r. Natomiast Sąd Rejonowy w B. Wydział Cywilny pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielił informacji, że termin rozprawy w sprawie z wniosku W. M. z udziałem I. M. o określenie sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej został wyznaczony na dzień [...] lutego 2015 r. Mając na uwadze powyższe, Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego ww. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ I instancji uznał, że toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie o określenie sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej może mieć wpływ na rozstrzygnięcie, czy opuszczenie lokalu przez W. M. było dobrowolne, czy też spowodowane działaniem byłej żony. W. M. reprezentowany przez adwokata W. K. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewody P. W swoim zażaleniu podniósł, że sprawa prowadzona przed Sądem Rejonowym w B. o sygn. akt [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego, które obliguje organ do zawieszenia postępowania w przedmiocie wymeldowania. Organ winien nadal prowadzić postępowanie wyjaśniające lub też wydać decyzję o odmowie wymeldowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda P. nie podzielił zarzutów zażalenia i postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji w przedmiocie wymeldowania w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) uzależnione jest od ustalenia, czy spełniona została przesłanka opuszczenia lokalu. Natomiast opuszczenie lokalu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, powinno być trwałe i dobrowolne. Nie jest zaś dobrowolnym takie opuszczenie lokalu, do którego strona została zmuszona, jeśli strona ta podjęła przewidziane prawem środki w celu obrony swoich praw do przebywania w tymże lokalu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta Miasta B. o istniejącym związku pomiędzy administracyjną sprawą o wymeldowanie W. M. a wynikiem postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w B. o określenie sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej. W ocenie organu, w sytuacji, kiedy po upływie okresu zobowiązania do przebywania poza miejscem stałego zameldowania, W. M. podjął środki prawne zmierzające do powrotu do przedmiotowego lokalu, rozstrzygnięcie przez sąd w tym zakresie będzie jedną z istotnych okoliczności wpływających na ocenę charakteru opuszczenia przez niego tego lokalu. Na poparcie powyższego stanowiska powołano wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. akt V SA 108/00, w którym Sąd ten stwierdził, że jeżeli przed sądami lub organami prokuratury toczy się postępowanie, podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu, organ administracji prowadzący postępowanie o wymeldowanie z tego lokalu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, powinien powstrzymać się od rozstrzygnięcia sprawy do czasu zakończenia postępowania sądowego lub przygotowawczego. Proceduralnie właściwą formą oczekiwania na takie zakończenie jest zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie godząc się z powyższym stanowiskiem W. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając skarżonemu postanowieniu niezgodność z obowiązującym prawem. Zdaniem skarżącego utrzymywanie stanu zawieszenia w bliższej nieokreślonej perspektywie czasowej naraża go na szkody zarówno prawne, jak i ludzkie – humanitarne. Nadto kwestia zawieszenia zostanie wykorzystane przez jego byłą żonę w postępowaniu o podział majątku. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie - postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Przede wszystkim podnieść należy, że przedmiotem dokonywanej w niniejszym postępowaniu oceny jest postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego. W tym miejscu godzi się zauważyć, że postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności procesowych uregulowanym prawem, podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, między innymi winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ je prowadzący. Oczywiście nie sposób wykluczyć przerwy w toczącym się postępowaniu czy to z przyczyn faktycznych czy – prawnych, stąd w pewnych okolicznościach nieuniknione będzie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania. Podkreślić jednakże należy, że zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych prawem. W konsekwencji - organ prowadzący postępowanie administracyjne musi bezwzględnie przestrzegać tych przepisów. Mając na względzie powyższe uznać należy, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż w konkretnej sprawie zachodzą podstawy do obligatoryjnego zawieszenia przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z poglądem organów o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego o wymeldowanie z pobytu stałego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, dotyczącego określenia sposobu korzystania z tego lokalu przez byłych małżonków. Argumenty i ich uzasadnienie podnoszone w tej mierze przez organy obu instancji nie znajdują potwierdzenia w przepisach obowiązującego prawa i dlatego uznać je należało za całkowicie nietrafne. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa obowiązek zawieszenia postępowania występuje między innymi wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stąd na tle rozpatrywanej sprawy kwestią wymagającą - zdaniem Sądu - wyjaśnienia jest termin "zagadnienia wstępnego". W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy, lub konieczność ich rozstrzygnięcia wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Dotyczy to sytuacji kiedy wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie administracyjnej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu i nie było prawomocnie przesądzone (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II GSK 1028/09, LEX nr 746031). W takiej sytuacji organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. W kontekście powyższego podkreślić należy, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu administracji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2378/10, Lex nr 1138155). Podstawę do wymeldowania stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Oznacza to, iż do wymeldowania w trybie administracyjnym niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek - faktyczne opuszczenie lokalu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego, w rozumieniu powyższej ustawy, będzie spełniona, jeśli opuszczenie lokalu nastąpi dobrowolnie i trwale. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji, ma więc ona charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzenia do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Decyzja ta nie powoduje powstania, ani utraty jakichkolwiek praw, nie ma więc żadnego wpływu na kwestię uregulowania praw do danego lokalu. W wyroku z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K. 20/01, (OTK ZU A 2002/3/34) Trybunał Konstytucyjny wyeksponował rejestracyjny charakter meldunku i wskazał, że przedmiotem rejestru jest jedynie "przebywanie", a nie – "uprawnienie" do lokalu. Reasumują stwierdzić należy, że przesłankami wymeldowania są tylko i wyłącznie okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Dlatego też, zdaniem Sądu, orzeczenie sądu cywilnego w sprawie o określenie sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej może mieć znaczenie w sprawie administracyjnej o wymeldowanie jedynie dla ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i oceny zaistnienia przesłanek wymeldowania z art. 15 ust. 2 powoływanej ustawy. Jak już wyżej wskazano, ewidencja ludności służy jedynie rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Oceniając możliwość zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie skarżącego organ podniósł, że wymeldowanie może nastąpić, gdy opuszczenie lokalu nastąpiło w sposób trwały i dobrowolny. Nie jest opuszczeniem lokalu sytuacja, gdy dana osoba została do tego zmuszona. Z żadnego przepisu nie wynika jednak, ażeby ocena charakteru opuszczenia lokalu była wyłączona z właściwości organu administracji rozpatrującego sprawę wymeldowania. Co więcej dokonanie oceny takiej okoliczności przez sąd cywilny w postępowaniu o określenie sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej nie pozbawia organu administracji ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii. Poza tym w przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny ww. powództwa i określenie sposobu korzystania z niego osobie, która została z niego wcześniej wymeldowana decyzją organu, nie stoi na przeszkodzie do ponownego zameldowania tej osoby w lokalu, o ile spełni ona przesłanki wymagane do zameldowania danej osoby w tym lokalu. W związku z powyższymi rozważaniami, należało stwierdzić, że rozstrzygnięcie sprawy z powództwa skarżącego o określenie sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej nie stanowi zagadnienia wstępnego (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa) w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu. Fakt wytoczenia ww. powództwa może mieć istotne znaczenie dla sprawy wyłącznie jako element stanu faktycznego tej sprawy. Podejmowane zaś przez stronę skarżącą czynności cywilnoprawne względem przedmiotowego lokalu mogą stanowić jedynie środek dowodowy. Wobec powyższego uznać należy, że organ I instancji nie mając podstaw do zawieszenia postępowania o wymeldowanie z powodu powództwa cywilnego o określenie sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej, niezasadnie orzekł o zawieszeniu postępowania. Nieprawidłowo też organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zdaniem Sądu, organ meldunkowy może dokonać samodzielnej oceny czy skarżący trwale i dobrowolnie opuścił miejsce pobytu stałego z uwzględnieniem jego sprawy z powództwa cywilnego - jako elementu stanu faktycznego, nie zaś jako tzw. zagadnienia wstępnego. W związku z tym, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta naruszają art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił postanowienia obu instancji. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ww. ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.