II SA/Bk 294/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia istniejącymi zjazdami z ulicy p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia [...] września 2020 r. J. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą J. J. S. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. z prośbą o uzgodnienie zarządy drogi, w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej dwoma istniejącymi zjazdami z ul. [...] (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). W piśmie tym skarżący podniósł, że w związku ze zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej ul. [...], spowodowanego projektowaną inwestycją polegającą na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z lokalami usługowymi, na częściach działek o nr ewid. gr. [...] obręb [...] w B., takie uzgodnienie jest konieczne. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta B. odpowiadając na w/w wniosek poinformował, że zjazdy zostały wykonane na podstawie decyzji na lokalizację zjazdów wydaną innemu podmiotowy oraz dotyczyły innego zamierzenie inwestycyjnego, tj. obsługę pawilonu handlowo – usługowego położonego na działkach nr [...] obręb [...]. Wskazano, że w związku, z tym iż rozpatrywana inwestycja zajmuje większy obszar i będzie generować znacznie większy ruch zarządca drogi nie może uzgodnić możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmiana zagospodarowania przedmiotowego terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470). Skarżący ponowił swój wniosek w dniu [...] stycznia 2021 r. wskazując, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] doszło do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2017 r. z dotychczasowego inwestora tj. Przedsiębiorstwa Budowlanego J. Sp. z o.o. na rzecz wnioskodawcy, w której wymieniona była decyzja lokalizacyjna z 2016 r., a więc powinno dojść do przeniesienia uprawnień, tak jak z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] ponownie podniósł te same okoliczności jak w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Skargą złożoną w dniu [...] marca 2021 roku J. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą J. J. S. zaskarżył czynność Zastępcy Prezydenta Miasta B. w postaci odpowiedzi z dnia z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] zarzucając jej naruszenie: 1. Art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została już wydana, a zjazdy wykonane zgodnie z wytycznymi, zaś w sprawie zmienił się jedynie właściciel nieruchomości, niemniej jednak wskazany przepis przewiduje przeniesienie tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsce, 2. Art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jej niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu uzgodnień z zarządca drogi, podczas, gdy co do zamierzenia inwestycyjnego została już wydania decyzja o warunkach zabudowy, w związku z tym na tym etapie nie było potrzeby jej ponownego konsultowania, a więc organ nie miał podstaw do jej zmiany, bowiem to etap wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest etapem właściwym do dokonania uzgodnień, a nie etap postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, 3. Art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący uzyskał decyzję lokalizacyjną, w związku z czym budowa zjazdu nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Na tej podstawie wniósł o uzgodnienie możliwości obsługi komunikacyjnej dwoma istniejącymi zjazdami zgodnie z pierwotnym wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. przedstawił tok postępowania w sprawie oraz wniósł o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że sprawa na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem kontrola nie dotyczy aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Natomiast istnienie obowiązku dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach dotyczy jedynie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bądź w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie uzgodnieniowe w tym trybie ma zatem charakter akcesoryjnych i jest częścią sprawy głównej. W przypadku natomiast realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalenia w zakresie obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej pozostają aktualne. Natomiast jeśli zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2017 r. (tj. pierwotnie dotyczące budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wolnostojącego pawilonu handlowo – usługowego o pow. do 4500 m2, budowy stacji paliw) zostało zmienione na zamierzenie polegające na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z lokalami usługowymi (skorygowanego) to skarżący powinien wystąpić o zmianę dotychczasowych lub uzyskanie nowych warunków zabudowy, co będzie wiązało się z koniecznością ponownej analizy urbanistycznej, która może być dokonana wyłącznie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga powyższa podlega odrzuceniu. Przyczyna niedopuszczalności przedmiotowej skargi tkwi w charakterze udzielonej skarżącemu w dniu [...] lutego 2021 roku odpowiedzi przez Prezydenta Miasta B.. Przed przystąpieniem bowiem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s,.a.), a także w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie obsługi komunikacyjnej istniejącymi zjazdami w pasie drogowym ulicy [...] w B., inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z lokalami usługowymi, na częściach działek o nr ewid. gr. [...] obręb [...] w B. W piśmie ten organ jedynie poinformował, że zjazdy zostały wykonane na podstawie decyzji na lokalizację zjazdów wydaną innemu podmiotowy oraz dotyczyły innego zamierzenie inwestycyjnego, tj. obsługi pawilonu handlowo – usługowego położonego na działkach nr [...] obręb [...]. Wskazano, że w związku z tym, iż rozpatrywana inwestycja zajmuje większy obszar i będzie generować znacznie większy ruch zarządca drogi nie może uzgodnić możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmiana zagospodarowania przedmiotowego terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470). Dokonując oceny sprawy w tym zakresie, Sąd miał na względzie, iż z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, iż akt lub czynność, o którym mowa w tym przepisie musi mieć charakter indywidualny, tak jak ma to miejsce w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Musi być skierowany do konkretnego, imiennie oznaczonego podmiotu. Na powyższą cechę zwrócił uwagę NSA m.in. w postanowieniu o sygn. akt I OSK 1495/09 uwzględniającym uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (CBOSA). Zarówno we wskazanym postanowieniu, jak i we wskazanej powyżej uchwale, NSA zwrócił uwagę także na to, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. To zaś oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Na powyższe cechy aktu lub czynności w rozumieniu ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, Naczelny Administracyjny wskazał także w postanowieniu z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 1192/10), w którym zauważył, że do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy to, iż w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami. W tym samym orzeczeniu NSA zaznaczył, że to, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej czy z innym aktem z zakresu administracji publicznej decydują przepisy prawa materialnego, które wyłączając wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie wymagają od organu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku jednostki w innej nieskonkretyzowanej formie. Reasumując, o czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy czynność ta podjęta jest w sprawie indywidualnej, skierowana jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżona czynność, polegająca na zapewnieniu obsługi komunikacyjnej dwoma istniejącymi zjazdami z ul. [...], powyższych cech nie spełnia. W tym zakresie skarżący w odpowiedzi na odpowiedź na skargę wyjaśnił bowiem, że chodzi możliwość korzystania ze zjazdów, które zostały wskazane w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2017 r. (k.20-26), a która to została następnie przejęta przez skarżącego decyzją nr [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. (k. 28) i dotyczyła budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wolnostojącego pawilonu handlowo – usługowego o pow. do 4500 m2, budowy stacji paliw. Skorygowane zamierzenie inwestycyjne wskazane przez skarżącego natomiast dotyczy inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z lokalami usługowymi, na częściach działek o nr ewid. gr. [...] obręb [...] w B.(a więc objętych pierwotną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy). Natomiast decyzja lokalizacyjna z [...] listopada 2016 r. nr [...] dotyczyła lokalizacji dwóch zjazdów publicznych w pasie drogowym ulicy [...] (dz. nr [...]) na działkę o nr [...] do obsługi komunikacyjnej pawilonu handlowo – usługowego na nieruchomości o nr [...] (k. 22 akt admin.). Porównując zatem decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. należy wskazać, że zjazdy z ul. [...] (w zakresie działek określonych w decyzji z [...] listopada 2016 r. (dz. nr [...]) na działkę o nr [...] także zostały wskazane jako obsługa komunikacyjna przedmiotowego zamierzenia. W tych okolicznościach rację ma organ, że w sytuacji istnienia wnioskowanych zjazdów i wskazanej obsługi komunikacyjnej inwestycji wyszczególnionej w decyzji o warunkach zabudowy z 2017 r., a przeniesionej na skarżącego w 2020 r. ustalenia w tym zakresie pozostają aktualne. Istnienie obowiązku dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) dotyczy jedynie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bądź postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W niniejszej sprawie przedmiotowe zjazdy istnieją, a wydane decyzje określają do jakich inwestycji one służą. Ustalenia te są aktualne i dotyczą również skarżącego, które wszedł w uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy z 2017 r. Postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 35 ust. 3 ma zatem charakter akcesoryjnych i jest częścią sprawy głównej. Natomiast jeśli zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2017 r. (tj. pierwotnie dotyczące budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wolnostojącego pawilonu handlowo – usługowego o pow. do 4500 m2, budowy stacji paliw) zostało zmienione na zamierzenie polegające na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z lokalami usługowymi (skorygowanego) to skarżący powinien wystąpić o zmianę dotychczasowych lub uzyskanie nowych warunków zabudowy, co będzie wiązało się z koniecznością ponownej analizy urbanistycznej, która może być dokonana w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, która następnie będzie podstawą uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczy zezwolenia na lokalizację zjazdu, ale w sytuacji budowy lub jego przebudowy, a nie możliwości korzystania już z istniejących. Czynność organów miała zatem jedynie charakter informujący, a jeśli nawet przyjąć, że miała charakter indywidualny (w tym znaczeniu, że dotyczyła obsługi zjazdów do działek stanowiących własność skarżącego, a więc była skierowana do skarżącego), to z pewnością nie można przyjąć, iż wywołała ona skutek prawny i wpłynęła na sytuację prawną skarżącego, bo skarżący nabył uprawnienia w tym zakresie na podstawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...] sierpnia 2020 r. Zaskarżone działanie organu można określić bowiem jedynie jako działanie faktyczne, nie mające charakteru władczego i nie wywołującego skutku w sferze administracyjnej. Nie kształtuje ono nowej sytuacji skarżącego w tym zakresie, tj. odnoszącym się do ww. zjazdów. Poprzez działanie faktyczne organ nie może bowiem pozbawić skarżącego prawa do obsługi komunikacyjnej wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy. Żaden przepis prawa, w tym ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), o tym nie stanowi, nie przewiduje tego rodzaju czynności organu i nie wiąże z takim działaniem organu skutku prawnego. Jeśli natomiast zamierzenie inwestycyjne będzie odmienne (jak sugeruje skarżący) może się to wiązać z koniecznością zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stwierdzić zatem należy, że przedmiotowe pismo nie może zostać również uznane za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy skarżącego (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.). Nie może także zostać uznane za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków, a czynności te wynikają z władczego działania organu. W niniejszej sprawie – jak już wyżej wskazano - przedmiotem skargi jest pismo informujące o stanie sprawy oraz ewentualnych wariantach postępowań. Ma ono wyłącznie walor informacyjny, a przez to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. W tych okolicznościach, uznać należy, że sprawa nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. o czym orzeczono w sentencji. Zaakcentować przy tym należy, iż skarżący kwestionując prawidłowość udzielonej odpowiedzi, a w zasadzie brak wydania w tym zakresie decyzji czy też postanowienia ma możliwość złożenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Nie pozostaje zatem bez możliwości zaskarżenia postępowania organu administracji.