II SA/Bk 295/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu B. - Powiatowego Zarządu Dróg w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] grudnia 2020 roku numer [...]; 2. uchyla postanowienie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] września 2020 roku numer [...] w przedmiocie zaopiniowania podziału nieruchomości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego Powiatu B. - Powiatowego Zarządu Dróg w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Burmistrz Gminy C. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie C. gmina C. oznaczonej w ewidencji gruntów nr. geod. [...] o pow. 0,8581 ha, stanowiącej własność D. K. w udziale 1/2 i J. C. w udziale 1/2 na działki: [...] o pow. 0,1336 ha, [...] o pow. 0,1324 ha, [...] o pow. 0,1311 ha, [...] o pow. 0,1299 ha, [...] o pow. 0,1286 ha, [...] o pow. 0,1586 ha, [...] o pow. 0,0222 ha i [...] o pow. 0,0217 ha. Organ wskazał w sentencji, że działka gruntu nr [...] o pow. 0,0222 ha została wydzielona pod gminną drogę publiczną, a działka gruntu o nr [...] o pow. 0,0217 została wydzielona pod powiatową drogę publiczną. Decyzja została wydana na skutek wniosku D. K. i J. C. z [...] kwietnia 2020 r. o dokonanie podziału nieruchomości w trybie art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). Przed wydaniem decyzji Burmistrz Gminy C. postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], pozytywnie zaopiniował podział ww. nieruchomości. Powiatowy Zarząd Dróg w B. w piśmie z [...] grudnia 2020 r., nr [...], negatywnie zaopiniował projekt podziału oraz wniósł o wprowadzenie zmian z uwagi na sprzeczność z przepisami budowlanymi, tj. § 9 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 124; dalej powoływane jako rozporządzenie). 2. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej jako: Kolegium, SKO) wniósł Powiatowy Zarząd Dróg w B. 3. Kolegium decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności SKO uznało Powiat B., w imieniu którego działa Powiatowy Zarząd Dróg w B., za stronę postępowania. Organ uzasadnił, że treść decyzji podziałowej będzie oddziaływać w sposób bezpośredni na prawa majątkowe jednostki samorządu terytorialnego, nabywającej prawo własności gruntu wydzielonego pod drogę, pomimo iż skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie następuje z mocy decyzji administracyjnej w sprawie podziału nieruchomości, ale z mocy prawa. Kolegium nie zgodziło się tym samym ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że Powiatowy Zarząd Dróg w B. nie był stroną postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, po przytoczeniu stosownych przepisów u.g.n. odnoszących się do podziału nieruchomości oraz po ich objaśnieniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji słusznie dokonał oceny zgodności propozycji podziałowej, zgłoszonej przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, pod kątem jej zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z uchwały nr XI/112/2012 Rady Miejskiej w C. z 28 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne uchwalonego uchwałą nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w C. (Dz.Urz.Woj.Podl. z 2012 r., poz. 2182) – dalej jako "Plan" (postanowienie z [...] września 2020 r., nr [...]). SKO wyjaśniło, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtowanym na tym tle podkreśla się, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale. W. konsekwencji, dopóki postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, czy to w administracyjnym toku instancji, czy wskutek zastosowania trybów nadzwyczajnych, dopóty organ orzekający o zatwierdzeniu podziały jest nim związany w zakresie podstawowej przesłanki w postaci zgodności wstępnego projektu podziału z postanowieniami planu miejscowego. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że Burmistrz C. był związany wydanym w sprawie postanowieniem z [...] września 2020 r., pozytywnie opiniującym wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji powyższego nie miał podstaw do powtórnego badania kwestii zgodności podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (czy, jak żąda PZD, z przepisami odrębnymi) przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału. Kolegium za nieuzasadnione uznało zarzuty PZD w zakresie nie zastosowania przez organ pierwszej instancji w toku postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji przepisów § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Organ zauważył przy tym, że przepisy tego rozporządzenia, zostały wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) i mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą podziału nieruchomości, a nie zasad realizacji dróg publicznych. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 listopada 2020 r., II SA/Łd 589/20 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przytaczane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w CBOSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium zaznaczyło, że przepis § 8 ust. 1 Planu przewiduje, że przy realizacji inwestycji należy uwzględniać wszystkie przepisy szczególne w budownictwie. SKO wskazało, że również brzmienie powyższego przepisu odnosi się do etapu "realizacji inwestycji", do którego nie można zaliczyć podziału nieruchomości. 4. Nie zgadzając się z decyzją organu drugiej instancji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. PZD zaskarżył decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, w wersji obowiązującej w dniu orzekania (Dz.U. 2019 r., poz. 1643) w zw. z § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia, przez brak określenia sposobu dostępu do drogi publicznej wydzielanych działek; 2) § 8 pkt 1 Planu, ustalającego "ogólne warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" poprzez uznanie, że przepis ten nakazuje uwzględnienie "wszystkich przepisów szczególnych w budownictwie" dopiero na etapie realizacji konkretnej inwestycji, podczas gdy przepisy szczególne zawarte w rozporządzeniu należy uwzględnić już na etapie uzgadniania projektu podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 96 ust. 1 u.g.n., przez nieprawidłowe określenie w sentencji decyzji organu uprawnionego do zatwierdzenia podziału, Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie: 4) art. 6 i art. 7 K.p.a., przez przyjęcie w przedmiotowej sprawie, jako rozstrzygające, spełnienia warunku przewidzianego w art. 93 ust. 1 u.g.n. i pominięcie pozostałych przesłanek wynikających z tego przepisu, warunkujących możliwości dokonania podziału, 5) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 10 i art. 125 K.p.a., przez przyjęcie związania Burmistrza C., przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, ustaleniami postanowienia o podziale działki z 11 września 2020 r., podczas gdy Powiatowy Zarząd Dróg w B. (strona postępowania) - treści tego postanowienia nie otrzymał, nie został też zawiadomiony o czynnościach geodety na gruncie w niniejszej sprawie, a tym samym nie mógł skorzystać z przysługujących uprawnień w pierwszym etapie postępowania podziałowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza C. w całości, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów sądowych. 5. W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak stanowi art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz.), zwanej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd skorzystał z w/w przepisów orzekając w sprawie niniejszej. Sąd, z urzędu, dostrzegł uchybienia proceduralne mające wpływ na ostateczny wynik sprawy, co sprawiło, że zarzuty merytoryczne nie zostały poddane kontroli sądowej. Postępowanie administracyjne dotyczące podziałów nieruchomości, uregulowane w art. 92 i następnych u.g.n. składa się z dwóch etapów. Na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, w pierwszym etapie postępowania, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje postanowienie ( na które służy zażalenie), opiniujące zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu co oznacza m.in. ustalanie możliwości dostępu do drogi publicznej i urządzenia zjazdów na tę drogę ( art. 93 ust. 4 i 5 w związku z art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. ). W etapie drugim, po uprawomocnieniu się postanowienia opiniującego, następuje zatwierdzenie podziału nieruchomości w formie decyzji wydanej przez organ administracji samorządowej, o czym stanowi art.96 ust.1 u.g.n. Zgodnie z przepisem art.97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Co do zasady, stroną postępowania podziałowego jest właściciel lub użytkownik wieczysty dzielonego gruntu. Jednakże w niektórych sytuacjach dochodzi do sytuacji, kiedy wynik podziału ingeruje w prawo własności innego podmiotu, naruszając jego interes prawny. Wówczas podmiot taki np. właściciel działki sąsiedniej powinien mieć przymiot strony w postępowaniu podziałowym na podstawie art. 28 k.p.a. Na ten temat wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne ( vide: wyroki NSA z: 16.07.2010 r.-I OSK 1288/09, z 14.10.2009 r.-I OSK 91/09,z 11.07.2017 r.-I OSK 2698/15 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 27.11.2019 r.-IV SA/Po 916/19 dostępne w CBOSA ). W sprawie niniejszej, w wyniku podziału działki nr [...] doszło m.in. do wydzielenia działki nr [...] o pow. 0,0217 ha przeznaczonej pod publiczną drogę powiatową, która z mocy prawa stała się własnością Powiatu B., w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w B. Powiatowy Zarząd Dróg w B. został powiadomiony o toczącym się postępowaniu podziałowym dopiero na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a więc na drugim etapie postępowania podziałowego, zgłaszając zarówno w odwołaniu jak i w skardze, zarzuty co do niezgodności projektu podziału z planem miejscowym i przepisami szczególnymi. Skarżący kwestionuje możliwość urządzenia zjazdów z drogi powiatowej do powstałych, w wyniku podziału, działek oraz niewłaściwe określenie klasy drogi. W ocenie Sądu, rację należy przyznać SKO, że zaskarżona decyzja zatwierdzająca podział jest związana treścią ostatecznego postanowienia z dnia [...].09.2020 r. opiniującego pozytywnie sporny podział, bowiem organ w tamtej części postępowania podziałowego wypowiadał się w kwestii zgodności podziału z planem miejscowym a więc z przeznaczeniem terenu i możliwością jego zagospodarowania. Zarzuty skargi okazały się chybione na tym etapie postępowania. Bez względu jednak na słuszność czy niesłuszność zarzutów skargi ( czego Sąd nie oceniał), to faktem pozostaje, że strona została pozbawiona możliwości udziału w całym postępowaniu podziałowym, a niewątpliwie posiadała interes prawny. Jest to podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji oraz postanowienie Burmistrza C. z dnia [...] września 2020 r. na podstawie art. 145 par. 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a z zaleceniem przeprowadzenia, od początku, postępowania administracyjnego z zapewnieniem udziału skarżącego na prawach strony. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.