II SA/Bk 296/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi J. M. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej - nowotworu złośliwego skóry oddala skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (zwany dalej: PPIS) wydał [...] stycznia 2011 r. decyzję nr [...], w której nie stwierdził u J. M. M. (dalej również jako skarżący) choroby zawodowej nowotworu złośliwego skóry wywołanego promieniowaniem jonizującym, wymienionej w poz. 16.6 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Organ podjął rozstrzygnięcie w oparciu o orzeczenie lekarskie Poradni Chorób Zawodowych w B. nr [...] z [...] sierpnia 2008 r., pismo Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z [...] maja 2007 r. nr [...], pismo Instytutu Medycy Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z [...] grudnia 2009 r. oraz ocenę narażenia zawodowego. Z opinii medycznych wynikało, że stwierdzono u skarżącego istnienie nowotworu podstawno - komórkowego skóry nosa, jednakże nie dopatrzono się związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a narażeniem zawodowym, gdyż skarżący był narażony podczas pracy zawodowej na promieniowanie UV, które nie figuruje w wykazie czynników rakotwórczych (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy, Dz. U. nr 280, poz. 2771). Z kolei prawdopodobieństwo udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu nie przekraczało 10%. Wymienione w ocenie narażenia zawodowego związki chemiczne nie są natomiast uznane za czynniki etiologiczne raka podstawno-komórkowego pochodzenia zawodowego. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w piśmie z [...] grudnia 2009 r. wskazał, że na podstawie analizy wyłącznie dokumentacji lekarskiej nie można w pełni jednoznacznie ocenić wpływu czynników zawodowych na etiologię raka skóry. W ocenie Instytutu można przyjąć, że narażenia na promieniowanie jonizujące nie stwarzało istotnego ryzyka powstania nowotworu skóry, niemniej z powodu braku jego pomiarów nie wyeliminował zupełnie wpływu tego czynnika na powstanie nowotworu. Ostatecznie Instytut odrzucił tezę o wpływie czynników zawodowych na powstanie nowotworu skóry równocześnie wskazując, że kompleksowa ocena wpływu czynników środowiska jest obecnie niepełna i niemożliwa do przeprowadzenia. Instytut wskazał, że w celu oceny wpływu czynników zawodowych na powstanie nowotworu, należałoby wyeliminować inne czynniki o charakterze pozazawodowym, co wymagałoby badania lekarskiego z pełnym wywiadem oraz oceną stanu miejscowego skóry. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (zwany dalej w skrócie: PPWIS), decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o nie stwierdzeniu choroby zawodowej nowotworu złośliwego skóry powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi, wywołanego działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10% - wymienionej w poz. 17.4 i 17.9 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji, obowiązywał inny akt prawny, tj. rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869, dalej jako: rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r.) oraz, że zgodnie z § 11 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia organ miał obowiązek zastosować przepisy nowego rozporządzenia. Z tego powodu PPWIS uznał, że możliwe było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i nie stwierdzenie choroby zawodowej opisanej w osnowie decyzji. Rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r. odnośnie wykazu chorób w załączniku zmieniło w interesującym organ i stronę zakresie usystematyzowanie choroby nowotworu złośliwego wywołanego promieniowaniem jonizującym. W nieobowiązującym akcie choroba ta wpisana była pod poz. 16.6 załącznika do rozporządzenia, natomiast w obowiązującym rozporządzeniu znajduje się pod poz. 17.4 i 17.9 załącznika do rozporządzenia. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że schorzenia stwierdzone podczas badania skarżącego w Poradni Chorób Zawodowych [...] w B. oraz Przychodni Chorób Zawodowych IMP w Ł. nie wystarczają do uznania choroby zawodowej, bowiem zgodnie z art. 2351 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Ponadto rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych - art. 2352 Kodeksu pracy. Powyższe oznacza to, że organy administracyjne nie mogą w sposób dowolny orzekać, a postępowanie w tych sprawach przewiduje specjalny tryb, który zdaniem PPWIS został zachowany. W ocenie organu odwoławczego PPIS dokonał rzetelnej oceny orzeczeń lekarskich, mających walor opinii biegłego i nie znalazł podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. Rozpoznawanie chorób zawodowych stanowi zagadnienie medyczne i leży wyłącznie w gestii upoważnionych do tego jednostek służby zdrowia. Organ inspekcji sanitarnej wydaje decyzję na podstawie orzeczenia lekarskiego i jest związany treścią tego orzeczenia. Nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Tylko wtedy, gdy orzeczenie lekarskie rozpoznaje chorobę zawodową, a dochodzenie epidemiologiczne wykazuje, że czynniki szkodliwe występowały w środowisku pracy, przesłanki wymagane do stwierdzenia choroby zawodowej należy uznać za spełnione. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części nie stwierdzającej choroby zawodowej, zarzucając naruszenie art. 7 Kpa. Skarżący wskazał, że promieniowanie o długości fali mniejszej od 290 nanometra jest promieniowaniem jonizującym, a więc rakotwórczym jako czynnik zawodowy wywołujący raka skóry. W całym zakresie ultrafioletu występuje jonizacyjny i rakotwórczy zakres promieniowania. Normatywy tego promieniowania były przekroczone, bo pracodawca przyznał i wypłacał dodatek za pracę szkodliwą dla zdrowia. Z tego wynika, że udział promieniowania jonizacyjnego na powstanie raka skóry był wyższy od 10 %. W kolejnych pismach procesowych skarżący zwracał również uwagę, że pracował w zagrożeniach preparatów chemicznych rakotwórczych, co jest udokumentowane m.in. w wywiadzie stanowisk pracy z 1989 r., co zostało potwierdzone w karcie oceny narażenia zawodowego. Jego zdaniem, organy powinny prowadzić postępowanie również w kierunku istniejących zagrożeń preparatami chemicznymi. Dodał, że narażenie na rakotwórcze działanie związków chemicznych odpowiada poz. 17.4 załącznika do rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Tym samym zdaniem skarżącego, spełniony jest warunek do rozpatrzenia zawodowego raka skóry wywołanego m.in. przez takie związki jak benzen, związki chromu, eter naftowy i inne. Podczas rozprawy skarżący przytoczył treść załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy, w którym wymienione są substancje i preparaty wykorzystywane przez skarżącego w pracy zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Jednocześnie ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia wykazu chorób zawodowych w drodze rozporządzenia (art. 237 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy). Realizując to upoważnienie, Rada Ministrów w dniu 30 czerwca 2009 r. wydał rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych, które weszło w życie z dniem 3 lipca 2009 r. Zastąpiło ono wcześniejsze rozporządzenie Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), które w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07, utraciło moc z dniem 3 lipca 2009 r. Analizując treść wyżej przytoczonych regulacji należy stwierdzić, że o stwierdzeniu choroby zawodowej rozstrzyga spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, schorzenie musi być zamieszczone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. Po drugie, konieczne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem takiego schorzenia a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Nie jest sporne w tej sprawie, że u skarżącego zdiagnozowano raka podstawno-komórkowego skóry nosa. Spór dotyczy natomiast wystąpienia wskazanych przesłanek, warunkujących uznanie tego schorzenia jako choroby zawodowej. W wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. wymieniono wśród chorób zawodowych w poz. 17 (nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi) - nowotwór skóry (pkt 4 tej pozycji) oraz nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10% (pkt 9 tej pozycji). Pamiętać przy tym trzeba, że sam fakt figurowania określonego schorzenia w wykazie, nie przesądza, iż należy je uznać za chorobę zawodową. Nie może również o tym przesądzać wypłacanie przez pracodawcę dodatku za pracę w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Istotne jest bowiem, co już wyżej podkreślono, ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem takiego schorzenia a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Wykaz takich czynników znajduje się w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771). Rozpoznanie choroby zawodowej dokonywane jest przy tym przez jednostki właściwe do rozpoznania chorób zawodowych. Tylko takie, wyspecjalizowane jednostki, dysponują odpowiednią wiedzą medyczną, pozwalającą ustalić czy rozpoznane schorzenia wymienione w wykazie chorób zawodowych zostały spowodowane działaniem czynników występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych, ma charakter opinii biegłego. Oznacza to, że organ sanitarny ma obowiązek dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 Kpa. Pamiętać jednak trzeba, że organ nie dysponuje odpowiednią wiedzą medyczną, co sprawia, że jest związany treścią takiego orzeczenia i nie może samodzielnie oceniać dokumentacji medycznej w sposób prowadzący do odmiennego rozpoznania schorzenia. Organ nie morze weryfikować merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Jak wynika ze sporządzonego w tej sprawie orzeczenia lekarskiego nr [...] oraz pisma Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z [...] maja 2007 r., promieniowanie UV, na które był narażony skarżący nie jest wymienione w wykazie czynników rakotwórczych i mutagennych rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy. Ponadto skarżący nie był istotnie narażony na promieniowanie jonizujące (ryzyko związku przyczynowego pomiędzy chorobą a narażeniem zawodowym wyniosło poniżej 10%). Z orzeczenia lekarskiego wynika również, że wymienione w ocenie narażenia zawodowego skarżącego związki chemiczne nie są zdaniem Poradni Chorób Zawodowych w B. uznane za czynniki etiologiczne raka podstawno-komórkowego pochodzenia zawodowego. Ponadto, w piśmie z [...] października 2010 r. Poradnia Chorób Zawodowych podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko orzecznicze podkreślając, że rak podstawno-komórkowy jest jednym z najczęściej występujących nowotworów u ludzi białej rasy. Stanowi około 97% wszystkich nowotworów skóry i około 1/3 wszystkich nowotworów złośliwych. Związany jest głównie z powszechną ekspozycją na promienie słoneczne. Jednostka orzecznicza uznała więc, że z uwagi na brak narażenia skarżącego na czynniki etiologiczne raka podstawno-komórkowego pochodzenia zawodowego, wymienione w wykazie czynników rakotwórczych i mutagennych rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 grudnia 2004 r. oraz powszechność występowania tego nowotworu w populacji ogólnej, brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nowotworu skóry. Bezpodstawne są, zatem twierdzenia skarżącego, że w sprawie tej nie przeprowadzono postępowania również w kierunku istniejących zagrożeń preparatami chemicznymi. Organy zgromadziły pełny materiał dowodowy. Czynniki, których wystąpienie zostało udokumentowane w karcie oceny narażenia zawodowego były przedmiotem rozważań jednostki wydającej orzeczenie lekarskie. Prawdą jest, że związki te zostały wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy. Wyspecjalizowana jednostka orzecznicza właściwa do rozpoznania chorób zawodowych stwierdziła jednak, że związki chemiczne, z którymi skarżący miał styczność w pracy zawodowej nie mogą być uznane za czynniki etiologiczne raka podstawno-komórkowego pochodzenia zawodowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że dla rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej nie jest wystarczające figurowanie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz wymienienie czynników, preparatów, substancji o działaniu rakotwórczym w załączniku do rozporządzenia z 1 grudnia 2004 r. Konieczne jest, bowiem ustalenie związku przyczynowego między stwierdzonym schorzeniem a oddziaływaniem szkodliwych czynników, na które narażony był pracownik. Tego związku lekarska jednostka orzecznicza nie dopatrzyła się w rozpatrywanym przypadku. Organ inspekcji sanitarnej był zaś związany tak wydaną opinią, w której nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej nowotworu złośliwego skóry. Sąd stwierdza, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami proceduralnymi wynikającymi z Kpa, jak też rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Decyzja została wydana na podstawie orzeczenia lekarskiego, w którym wskazano z jakich powodów nie jest możliwe stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej. Materiał dowodowy uzupełniono również o opinie konsultacyjne innych jednostek orzeczniczych. Sporządzono kartę oceny narażenia zawodowego. Z pism konsultacyjnych sporządzonych w początkowej fazie postępowania administracyjnego wynikało, że nie wykazano narażenia skarżącego na promieniowanie jonizujące (informacja Centralnego Instytutu Ochrony Pracy w W., pismo Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z [...] października 2007 r.). Niemniej jednak PPIS podjął działania w celu ustalenia narażenia zawodowego na ten czynnik i oszacowania prawdopodobieństwa udziału zawodowej ekspozycji na to promieniowanie w indukcji nowotworu. Jak bowiem wynikało z pisma Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z [...] grudnia 2009 r., nie można zupełnie wyeliminować wpływu tego czynnika z powodu braku jego pomiarów. Choć brak jest wyników pomiarów odpowiednich parametrów promieniowania emitowanego przez aparaturę, przy której pracował skarżący, właściwa jednostka orzecznicza dokonała oszacowania prawdopodobieństwa udziału zawodowej ekspozycji na to promieniowanie jonizujące w indukcji nowotworu i uznała, że ryzyko między chorobą a narażeniem zawodowym wynosi poniżej 10%). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest, więc zgodna z prawem. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).