II SA/Bk 296/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta B. dnia [...] stycznia 2013 r. (znak: [...]) mocą, której odmówiono przyznania W. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – A. K. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] listopada 2012 r. W. D. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad A. K. Z załączonego do niniejszego wniosku oświadczenia wynikało, że A. K. jest kuzynem Wnioskodawcy (bratem ciotecznym matki Wnioskodawcy), nad którym W. D. sprawuje opiekę od 1991 r. do chwili obecnej. Do dnia [...] października 2011 r., opiekę niniejszą sprawowała także matka Wnioskodawcy, jednakże wskutek jej śmierci w ww. dacie, Wnioskodawca w chwili obecnej opiekuje się kuzynem samodzielnie. A. K. od 2 roku życia choruje na padaczkę, nie jest zdolny do funkcjonowania bez opieki, potrzebuje pomocy w drobnych, bieżących czynnościach dnia codziennego. Na dowód pokrewieństwa pomiędzy Wnioskodawcą, a chorym W. D. przedłożył w załączeniu do wniosku kserokopie odpisów skróconych aktów zgonu: rodziców A. K.: W. i O. K., swojej matki Z. D. oraz swojej babki (matki A. K.) – T. K. Z niniejszych aktów wynika, że A. K. jest synem siostry babci Wnioskodawcy, czyli jego ciotecznym wujem. Do wniosku dołączono także: orzeczenie Komisji Lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia nr [...] w B. z dnia [...] kwietnia 1990 r. zaliczające A. K. do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, z którego wynika też, iż nie jest on w stanie wykonywać żadnej pracy i wymaga opieki osób drugich, oświadczenie Wnioskodawcy, iż jest on bezrobotnym bez prawa do zasiłku oraz kserokopie zaświadczeń i świadectw pracy, z których wynika, iż wykonywał on pracę zarobkową od 1973 r. z przerwami do 1997 r. W dniu [...] stycznia 2013 r. mocą decyzji Prezydenta Miasta B. (znak: [...]) odmówiono W. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – A/ K/ W uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji, organ wskazał, że Wnioskodawca nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 j.t.) oraz w art. 128 k.r.i.o., tj. nie należy od do katalogu osób, którym przedmiotowe świadczenie może być przyznane. Ponadto organ stwierdził, że decyzje w przedmiocie świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji związanych, co wyłącza uznaniowość w orzekaniu przez organ administracji publicznej. Ponadto Prezydent Miasta B. pouczył Wnioskodawcę, iż dnia 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012, poz. 1548), która wprowadziła m.in. nowe zasady nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. D., wnosząc o jej uchylenie. Powołał się na fakt, iż A/ K/ nie ma żadnych krewnych w pierwszym stopniu, które byłyby w stanie sprawować nad nim opiekę, co przemawia za przyznaniem Wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...] ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, iż w dacie złożenia wniosku obowiązywał tekst ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji, która weszła w życie z początkiem 2013 r., zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało zastosować przepisy dotychczasowe, tj. obowiązujące na dzień 30 listopada 2012 r. Uzasadniając ww. decyzję Kolegium przytoczyło podstawę materialnoprawną wydania decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że w świetle przytoczonego przepisu, uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym, przy czym krąg takich osób należy ustalać w oparciu o przepisy ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Stosownie natomiast do treści art. 128 k.r.i.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej (a więc zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Na odwołującym, zaś, jako osobie niespokrewnionej w linii prostej, nie ciąży, zatem obowiązek alimentacyjny w powyższym rozumieniu. Organ II instancji wyjaśnił, że nie mają alimentacyjnego charakteru obowiązki, które nie są konsekwencją relacji rodzinnych lub innych określonych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Zdaniem organu obowiązek alimentacyjny, poza krewnymi w linii prostej oraz rodzeństwa, może dotyczyć także innych osób bliskich, niezwiązanych więzami krwi. Kodeks rodzinny i opiekuńczy zalicza do obowiązku alimentacyjnego także zobowiązania wynikające z powiązań podobnych do rodzinnych, normując obowiązki między małżonkami, obowiązek ojca pozamałżeńskiego dziecka zapewnienia matce tego dziecka przez pewien czas środków utrzymania oraz obowiązek dostarczenia środków utrzymania i wychowania w stosunkach między pasierbem, a ojczymem lub macochą. Obowiązkiem alimentacyjnym objęte zostały także osoby, między którymi więzy rodzinne ustały. Dotyczy to obowiązku alimertacyjnego między byłymi małżonkami po rozwodzie, po unieważnieniu małżeństwa lub orzeczeniu separacji oraz możliwości utrzymania alimentacji po rozwiązaniu przysposobienia. Organ wskazał, że Odwołujący, będący kuzynem osoby podlegającej opiece, nie jest żadną ze wskazanych wyżej osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnień takich według organu nie można wywieść również z art. 17 ust. 1a przedmiotowej ustawy. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje na podstawie tego przepisu innej osobie niż spokrewniona w pierwszym stopniu, ale takiej, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Do kręgu tych osób nie może być zaliczony odwołujący z wyżej opisanych względów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku od powyższej decyzji złożył W. D., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne uznanie, iż Skarżący nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji i tym samym nie spełnia kryteriów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy. Skarżący natomiast wskazał, iż jest on kuzynem A. K. i sprawuje nad nim całodobową opiekę, albowiem nie ma on bliskiej rodziny. Ponadto, zdaniem Skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., albowiem nie odniósł się do tego, czy Skarżący spełnia przesłanki wymagane do przyznania świadczenia opiekunowi, tj. czy faktycznie sprawuje nad nim opiekę, czy zrezygnował z pracy, aby świadczyć taką opiekę, oraz czy nie ma bliższych osób spokrewnionych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które mogłyby taką opiekę sprawować. Nadto Skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja wykazuje wadę materialnoprawną, polegającą na błędnej interpretacji zastosowanych przepisów, albowiem należy je interpretować nie wprost, jak to uczynił organ, ale z uwzględnieniem reguł interpretacji celowościowej i systemowej. Na potwierdzenie powyższego Skarżący powołał się na orzecznictwo sądowadministacyjne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał poprzednie stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Ponadto Kolegium przyznało, iż orzecznictwo sądów administracyjnych kształtuje się niejednolicie w przedmiocie ustalenia katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże przeważająca cześć orzeczeń potwierdza linię orzeczniczą organu. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2013 r. Skarżący podtrzymał skargę i wyrażoną w niej argumentację oraz wskazał, że A. K. ma 82-letnią siostrę cioteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie dostrzeżono w sprawie naruszeń prawa materialnego, ani mogących mieć wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa procesowego, ani nie stwierdzono wad kwalifikowanych decyzji skutkujących jej nieważnością. W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa regulującymi tryb i zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych reguluje art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 j.t.). Przepis niniejszy, wskazujący m.in. na katalog osób uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, został, do chwili orzekania w niniejszej sprawie, zmieniony na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012, poz. 1548), która weszła w życie dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy ww. ustawy nowelizującej katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego został rozszerzony na osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (po spełnieniu określonych warunków). Z uwagi jednak na fakt, że W. D. złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dnia 30 listopada 2012 r., do jego rozpatrzenia zastosowanie mają przepisy ustawy obowiązujące przed 1 stycznia 2013 r. W ocenie Sądu, organy obu instancji, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, prawidłowo zastosowały przepis art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 j.t.). Z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1a) ww. ustawy wynika, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe przez osobę zobowiązaną do alimentacji w pierwszym stopniu, a jeśli takiej nie ma, bądź nie jest ona w stanie sprawować opieki, świadczenie przysługuje osobie innej, na której (cyt.) "ciąży obowiązek alimentacyjny". Krewni zobowiązani do alimentacji zostali wymienieni zaś w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Do kręgu tych osób nie zalicza się ciotecznego siostrzeńca. Słusznie, więc wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. twierdząc, że brak jest spełnienia przez Skarżącego warunków "zobowiązanego do alimentacji" względem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, chociażby zostały spełnione pozostałe przesłanki z art. 17 ustawy, w tym także sprawowanie osobistej opieki przez Skarżącego nad niepełnosprawnym wujem (czego organy nie negują). Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i wbrew twierdzeniom skargi nie pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był przedmiotem dwu wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P27/07 (OTK-A 2008/6/107) orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest zgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. nr 120 z 1991 r. poz. 526 ze zm.); 2. Art. 58 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. powołanej w punkcie 1 zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji. Trybunał w obu orzeczeniach wyraźnie powiązał możliwość uzyskania świadczenia z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, a samą osobą niepełnosprawną. Celem wyroków Trybunału Konstytucyjnego było umożliwienie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, niż pierwszy stopień pokrewieństwa. Temu dał wyraz ustawodawca w dodanym przepisie ust. 1a do art. 17 ustawy. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w zasadzie jednolita interpretacja przepisu art. 17 ustawy, sprowadzająca się do tego, że o świadczenia pielęgnacyjne może ubiegać się skutecznie tylko osoba z kręgu zobowiązanych do alimentacji, jak np. wyroki NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1710/10 oraz z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/11, w uzasadnieniach, których NSA stwierdził, iż "(...) zasadnicze znaczenie ma to, że o świadczenie pielęgnacyjne ubiegała się osoba nienależąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, wyznaczonego przez przepis art. 128 K.r.o. (...) w takim stanie rzeczy zawarte w uzasadnieniu wyroku z 18 lipca 2008 r. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w kwestii jednakowego traktowania osób charakteryzujących się tymi samymi cechami wspólnymi i wyprowadzone na tle tych spraw rozstrzygnięcie w przedmiocie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 nie mogą mieć zastosowania do przypadku, którego dotyczy zaskarżony wyrok. Brak istotnej cechy relewantnej (obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym) nie uzasadnia traktowania skarżącej na równi z osobami, które sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną z kręgu osób bliskich, wobec których obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym, w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z tego też powodu nie ma podstaw do uznania, że zastosowanie art. 17 ust. 1 (...) ma cechy dyskryminacji skarżącej". Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2012 r. NSA stwierdził, że "w sytuacji gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, to sąd administracyjny w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej ani do orzekania o zgodności z Konstytucją omawianego rozwiązania ustawodawczego, polegającego na nie objęciu zapisami aktu normatywnego innych osób, tym bardziej jeżeli obowiązek wydania konkretnego aktu normatywnego nie wynikał z norm konstytucyjnych." Nadto NSA wskazał, że w orzecznictwie spotykane są także stanowiska odmienne, zmierzające do rozszerzającej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy, jednakże orzecznictwo to po nowelizacji ustawy spotkało się z krytyką w literaturze przedmiotu (zob. A. Korcz – Maciejko, W. Maciejko "Świadczenia rodzinne. Komentarz" wyd. 3, C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 322). Dlatego tez powołane przez Skarżącego w uzasadnieniu skargi orzeczenia nie mogą stanowić wzorca dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Należy też wskazać, że zasady współżycia społecznego, czy też względy moralne, nie mogą decydować o rozstrzygnięciu sprawy, wbrew brzmieniu normy prawnej, która (w niniejszym przypadku) była poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Nie są zasadne w ocenie Sądu, kierowane przez Skarżącego zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., przejawiające się w braku odniesienia się przez organ do tego, czy Skarżący spełnia przesłanki wymagane do przyznania świadczenia opiekunowi, tj. czy faktycznie sprawuje nad nim opiekę, czy zrezygnował z pracy, aby świadczyć taką opiekę, oraz czy nie ma bliższych osób spokrewnionych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które mogłyby taką opiekę sprawować. Z uwagi na brak możliwości zakwalifikowania Wnioskodawcy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, ustalenie, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki udzielenia świadczenia, stało się zbędne i niecelowe. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd skargę oddalił, jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).