II SA/Bk 298/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania nieodpłatnie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Gminy N. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczenie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: B. S. s. B. wystąpił do Starosty Powiatu w H. wnioskiem z dnia [...].06.2016r. o zwrot działki dożywotniego użytkownika (rodziców B. i N. S.) o pow. 0,30 ha o nr geod. ... położonej we wsi Ł. gmina N.. Wnioskodawca twierdził, że jego ojciec B. S. przekazał w 1979r. gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę i wydzielono mu do użytkowania działkę o pow. 0,30 ha, o nr [...], którą rodzice uprawiali do chwili śmierci. Ojciec zmarł w 1983r., a następnie działkę tę użytkowała matka (zmarła w 2004r.) i wnioskodawca. Postępowanie administracyjne toczyło się w trybie art. 118 ust. 2a i 4 ustawy z dnia 20.12.1990r.o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 277) (zwanej ustawą). Starosta H. trzykrotnie wydawał decyzje, które były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z przyczyn proceduralnych. Ostatnią decyzją z dnia [...].12.2018r. Starosta H. przyznał nieodpłatnie na rzecz B. S. s. B. i N. prawo własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,30 ha położona we wsi Ł. Starosta ustalił, że decyzją Naczelnika Gminy w N. z dnia [...].10.1979r., w trybie przepisów ustawy z dnia 27.10.1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. 10,408 ha położone we wsi Ł., stanowiące własność B. S. s. J. W decyzji tej stwierdzono, że rolnikowi przysługuje dożywotnie bezpłatne użytkowanie działki o pow. 0,30 ha. Działka o nr [...] o pow. 0,30 ha została wydzielona przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Oddział Rejonowy w H. na wniosek Urzędu Gminy w N. z dnia [...].06.1979r. B. S. użytkował działkę nr [...] do śmierci tj. do 1983r. następnie działkę tę użytkowała jego żona N. do chwili scalenia gruntów. Postępowanie scaleniowe przeprowadzono we wsi Ł. w 1990r. i wówczas, zamiast dotychczasowej działki nr [...], przydzielono N. S. działkę nr [...] o pow. 0,30 ha. Działki tej N. S. nie objęła w posiadanie, lecz zajęła działkę o nr [...], która nie została przydzielona żadnej osobie fizycznej, pozostała wolna, zaś od 2002r. przeszła na własność Gminy N.. Działka o nr [...] była użytkowana przez N. S.do jej śmierci w 2004r. przy pomocy syna B. S., a następnie wnioskodawca samodzielnie uprawiał te działkę. Organ I instancji stwierdził, że powyższe okoliczności potwierdzili świadkowie; J. S., H. P., K. B. Organ nie dal wiary zeznaniom innych świadków (P. H., A. N. T. Ż.,), którzy przebywali okresowo na danym terenie i nie posiadali pełnej wiedzy na temat użytkowanie działki nr [...]. Starosta H. przyjął pozytywne dla wnioskodawcy zeznania świadków, ustalając, że B. S. spełnił przesłanki art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Odwołanie od decyzji Starosty H. złożyła Gmina N.. Zarzuciła naruszenie art. 118 ust. 2a ustawy w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie odwołującej z materiału dowodowego nie wynika aby B. S. nieprzerwanie, od śmierci matki, użytkował działkę nr [...]. Starosta uwzględnił tylko zeznania świadków korzystne dla wnioskodawcy, a pominął inne zeznania (np. M. K., M. B., P. H., A. N.), z których wynika, że w/w działka była uprawiana w latach 1995-2003 przez S. K., a potem była użytkowana przez okolicznych rolników do wypasu bydła. Była zakrzaczona i zadrzewiona. Nadto, organ nie wziął pod uwagę, że od 1998r. działka nr [...] znalazła się w Obszarze Strefy Ochrony Zewnętrznej Zbiornika Wodnego S. na rzece N. i z tego tytuł istniały ograniczenia dotyczące zakazu pojenia i wypasania zwierząt oraz nawożenia gruntów. Nie ma dowodów na to, jakie pożytki pobierał wnioskodawca z użytkowania gruntu. Wnioskodawca ubiegał się o zwrot działki nr [...] wywłaszczonej pod zbiornik S., a gdy jej nie otrzymał (wyrok w sprawie II SA/Bk 728/16 i wyrok NSA – I OSK 550/17), skierował roszczenia wobec działki nr [...]. Działki stały się atrakcyjne z uwagi na perspektywy ich przeznaczenia rekreacyjno-sportowego, wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N.. Decyzją z dnia [...].03.2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Starosty H. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, w pierwszej kolejności, dokonało wykładni pojęcia "użytkowanie" na gruncie cywilistycznym i w aspekcie art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy. Zdaniem Kolegium, w świetle art. 118 ust. 2a ustawy zstępny rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa, może nabyć własność przysługującej mu działki przyzagrodowej, jeżeli faktycznie włada nieruchomością w takim zakresie, jak uprawniony użytkownik. SKO ustaliło, że ojciec wnioskodawcy B. S. otrzymał do dożywotniego użytkowania działkę nr [...]. W wyniku scalenia (już po śmierci B. S.) wyznaczono jego żonie N. S. działkę nr [...]. Tej działki N. S. nie objęła w posiadanie z uwagi na podmokły teren i fakt jej użytkowania przez inną osobę. Zajęła działkę nr [...]. W ocenie organu działkę tę użytkowała wraz z synem (tj. wnioskodawcą), natomiast trudno zrzucać odpowiedzialność i konsekwencje bałaganu, jaki miał miejsce przy pracach scaleniowych na N. S. i jej syna B. W ocenie Kolegium B. S. (wnioskodawca), po śmierci matki, użytkował działkę nr [...], przy czym nie musiało to być osobiste nieprzerwane użytkowanie rolnicze. Niewykluczone, że działkę mógł udostępniać czasowo innym osobom. Rozrost drzewostanu może służyć jego wycince i wykorzystaniu w gospodarstwie. Dlatego zeznania świadków o tym, że działka nie była użytkowana typowo rolniczo (np. koszona raz do roku) nie może świadczyć o tym, że wnioskodawca pozbył się jej użytkowania. Również nie zmienia tego okoliczność, że działka wchodziła w skład terenu objętego ochroną zewnętrzną zbiornika wodnego S. Mimo ograniczeń z tym związanych, nie stanowiły przeszkód do użytkowania gruntu. Kolegium zaprzeczyło, by B. S. ubiegał się, jako spadkobierca, o zwrot kilku działek gruntu na podstawie przepisu art. 118 ust. 2 a ustawy. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Gmina N. zarzuciła decyzji: - naruszenie art. 118 ust. 2 a ustawy przez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie ma niezbitych dowodów, że B. S., po śmierci matki, faktycznie władał nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom matki, - naruszenie art. 118 ust. 3 ustawy przez naruszenie prawa własności Gminy N., która prowadziła procesy inwestycyjne na spornej działce, znajdującej się w strefie ochronnej zbiornika wodnego S., - naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez brak uwzględnienia i oceny zeznań wszystkich świadków (a nie tylko niektórych), bowiem część osób zeznała o nieuprawianiu działki nr [...] przez B. S. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty tożsame, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. SKO w Odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty należało uznać za trafne. Materiał dowodowy został zebrany, w niniejszej sprawie, w sposób całościowy i wyczerpujący podczas prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji po 3 – krotnym uchylaniu decyzji przez organ odwoławczy. Dopuszczono jako dowód wszelką istniejącą dokumentację, przesłuchano zawnioskowanych świadków, przeprowadzono rozprawy administracyjne i oględziny. Sąd nie miał wątpliwości (wbrew twierdzeniom skarżącej), że chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 §1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydając zaskarżoną decyzję, naruszyło przepis art. 80 k.p.a. i wiążący się z nim przepis prawa materialnego – art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2016r., poz. 277 t.j.), zwanego dalej ustawą. U podstaw naruszenia art. 118 ust. 2a ustawy legła niewłaściwa ocena materiału dowodowego, prowadząca do błędnego wniosku polegającego na uznaniu, że B. S. spełnił przesłanki z ww. artykułu do przyznania jemu nieodpłatnie prawa własności gruntu w postaci działki o nr [...] położonej we wsi Ł. Organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, które w ocenie Sądu, okazało się nietrafne. Do niewłaściwych wniosków doszedł również Starosta H., wydając decyzję odmowną z dnia [...].12.2018 r. Uzasadnienie tej decyzji jest zbyt ogólnikowe, lecz zostało doprecyzowane przez organ odwoławczy. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić przesłanki jakie muszą być spełnione, w świetle art. 118 ustawy aby były właściciel lub jego następca mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie prawa własności gruntu, pozostawionego rolnikowi do dożywotniego użytkowania w zamian za przejęte, na rzecz Skarbu Państwa, gospodarstwo rolne. Decyzją z dnia [...].10.1979 r. Naczelnik Gminy w N. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego od B. S. s. J. W punkcie 3 decyzji zawarto stwierdzenie, że B. S. przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o obszarze do 0,30 ha. Powyższa decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników i ich rodzin (Dz.U. nr 32, poz. 140). Z art. 22 ust. 1 tej ustawy wynikało, że: "rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu ma prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu o pow. do 0,3 ha ...". Art. 22 ust. 4 ww. ustawy stanowił, że uprawnienie do użytkowania działki o pow. do 0,3 ha przysługuje też małżonkowi rolnika, jeżeli prawo do emerytury lub reny przysługuje obydwojgu małżonkom". Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2019r. poz. 299) w art. 118 stworzyła możliwość przyznania nieodpłatnie własności działki: 1. osobie, której przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu lub 2. zstępnemu osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. W orzecznictwie sądowym został przyjęty pogląd, że rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu przysługuje możliwość przyznania prawa własności konkretnej działki, która była mu wydzielona z gospodarstwa rolnego. Spadkobiercy rolnika można przyznać własność tej konkretnej działki, ale pod warunkiem, że włada faktycznie tą działką "w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom" tzn., że następca nie może nabyć więcej albo innych uprawnień niż posiadał rolnik, który przekazał gospodarstwo na rzecz Państwa. Następca nie może nabyć prawa własności do "jakiejkolwiek" działki gruntu (vide: wyrok WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 625/08; wyrok NSA z dnia 18.10.2016r. – II OSK 3216/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17.09.2014r. – II SA/Wr 361/14). W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że przysługujące B. S., uprawnienie do użytkowania działki o pow. do 0,3 ha, wynikające z decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...].10.1979 r. zostało zrealizowane w formie prawnej, o co wnioskował B. S. w podaniu z dnia [...].06.1979 r. Na wniosek Urzędu Gminy w N. z dnia [...].06.1979 r. Biuro Geodezji w H. wydzieliło B. S. do użytkowania działkę nr [...] o pow. 0,3 ha we wsi Ł., co zostało uwidocznione w ewidencji gruntów w 1979 r. Podczas przeprowadzonego postępowania scaleniowego w latach 1989-1991 ujęto, w wykazach, konkretną działkę nr [...], która była przydzielona N. S. do dożywotniego użytkowania zamiast dotychczasowej działki nr [...]. Działka nr [...] zmieniła potem numer na [...]. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27.10.1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników i ich rodzin. N. S. była uprawniona wraz z mężem B. S. do użytkowania działki nr [...], a następnie działki o nr [...]. Należy zaznaczyć, że B. S. zmarł w 1983r., a więc przed scaleniem gruntów wsi Ł. Dlatego udział w postępowaniu scaleniowym brała udział tylko N. S.. Z zachowanego kwestionariusza życzeń i oświadczeń uczestników scalenia z 1990r. (sporządzonego przez geodetę inż. S. P.), wynika, że N. S. ubiegała się o nadanie działki nr [...] ([...]) – poz. 290 zamiast działki nr [...] i tę działkę otrzymała. Nie jest sporna okoliczność, że N. S. faktycznie nie objęła w posiadanie działki nr [...], lecz działkę nr [...], którą następnie (po śmierci matki w 2004r.) uprawiał syn B. S.. Zajęcie działki nr [...] nastąpiło samowolnie i bez tytułu prawnego. Regulacja prawna zawarta w art. 118 ustawy, uzależnia przyznanie prawa własności działki zstępnemu m.in. od spełnienia przesłanki, wedle której przedmiotem nabycia, na podstawie art. 118 ustawy, może być tylko ta działka, która została przydzielona rolnikowi do użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu. A zatem, art. 118 ust. 1 ustawy dotyczy przekazania na własność działki gruntu, co do której przysługuje renciście prawo użytkowania. Zstępnemu rolnika zgodnie z art. 118 ust. 2a nie można przyznać własności działki w innym zakresie, niż odpowiadało to uprawnionemu wstępnego. W sprawie niniejszej N. S. (gdyby żyła), to mogłaby żądać przyznania jej na własność działki nr [...] lub działki nr [...] ([...]), która była kontynuacją działki nr [...] wymienionej w wyniku scalenia. B. S. mógł nabyć własność działki nr [...], bo w świetle art. 118 ust. 2a ustawy była to działka wchodząca w zakres uprawnień jego rodziców. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium twierdzącego, ze N. S. przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu o nr [...] z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Przeczą temu zachowane dokumenty. Sąd nie może zgodzić się z argumentacją organu, że podstawą do przyznania własności działki w trybie art. 118 ust. 2a ustawy na rzecz B. S. mogą być zeznania świadków, potwierdzające faktyczne użytkowanie działki nr [...] przez wnioskodawcę i jego matkę. W sensie cywilistycznym tytuł prawny do gruntu i bezprawne użytkowanie to dwie różne rzeczy. Posiadanie tytułu prawnego do gruntu musi być potwierdzone jakimś aktem prawnym. Nabycie własności działki przez B. S. można by było wywodzić tylko z prawnego dożywotniego użytkowania konkretnej działki. Tytuł prawny do użytkowania działki nr [...], a następnie [...] został ustalony rodzicom wnioskodawcy. Rodzice nie legitymowali się natomiast żadnym tytułem prawnym do działki nr [...]. Jeżeli działka ta była użytkowana bez tytułu prawnego (a stanowiła własność Gminy N.), to nie oznacza, że organ administracji, na podstawie zeznań świadków, ma kompetencje do ustalenia tytułu własności na rzecz B. S.. W tych okolicznościach Sąd nie dokonywał oceny zeznań świadków dotyczących uprawiania działki nr [...] przez N. S. i jej syna. Zdaniem Sądu, materia powyższa jest typowym przedmiotem do postępowania o stwierdzenie zasiedzenia spornej działki nr [...]. SKO dokonało ustaleń, wychodząc poza przedmiot postępowania administracyjnego, co spowodowało naruszenie art. 118 ust. 2a ustawy, mającego wpływ na wynik sprawy. Skuteczne nabycie prawa własności działki przez zstępnego osoby uprawnionej, w świetle art. 118 ust. 2a ustawy wymaga spełnienia dwóch przesłanek: faktycznego władania działką, ale działką, do której rolnik otrzymał uprawnienia do użytkowania w wyniku przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Organy, w prowadzonym postępowaniu skupiły się na ocenie dowodów pod kątem użytkowania działki nr [...] przez N. i B. S., pomijając okoliczność czy istniał prawny tytuł do objęcia tej działki we władanie przez N. S.. W ocenie Sądu, takiego tytułu nie było, co oznacza, że jedna z przesłanek do przyznania prawa własności na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy, nie została spełniona. Na marginesie należy zauważyć, że przez ok. 40 lat nikt nie interesował się stanem prawnym nieruchomości, które czy to były wywłaszczone od rolników pod budowę zbiornika wodnego S., czy też przekazywane na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. Brak zainteresowania istniał zarówno po stronie Gminy N., jak i spadkobierców rolników, chociaż ustawa dająca możliwość przyznania na własność tzw. działek przyzagrodowych obowiązuje od 1990r. Teren nad zalewem S. stał się intratny dopiero po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego przez Gminę N. z przeznaczeniem gruntów pod inwestycje wypoczynkowo-rekreacyjne i poczynieniu inwestycji w postaci infrastruktury technicznej na tym obszarze. Stąd też wynikło zainteresowanie w odzyskanie gruntów niegdyś przejętych na rzecz Państwa. B. S. ubiegał się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości od jego rodziców pod budowę zbiornika S. W efekcie odmówiono zwrotu (sprawa o sygn. akt II SA/Bk 728/16 i I OSK 550/17). Jednakże tamte sprawy nie dotyczyły postępowania w trybie art. 118 ust. 2a ustawy, co błędnie sugerowała Gmina N.. Orzekając ponownie, organ odwoławczy, winien zastosować w/w wykładnię art. 118 ust. 2a ustawy, korzystając z możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 200 ustawy z dnia 30.08.2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 tj.).