II SA/Bk 299/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. R. i T. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących D. R. i T. R. kwotę 740 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Na skutek wniosku D. R. z dnia [...].07.2010 r. dotyczącego budynku przy ul. [...]w K., w którym znajduje się zakład blacharsko-lakierniczy wynajmowany przez S. K., inspektorzy nadzoru budowlanego dokonali w dniu [..].08.2010 r. kontroli, a w dniu [...].04.2010 r. wizji lokalnej w terenie. W trakcie ww. czynności ustalono, że przedmiotowy budynek był realizowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy J. K. z dnia [...].03.1989 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, oraz decyzji Naczelnika Gminy J. K. z dnia [...].06.1990 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany aneksu do pozwolenia na budowę z dnia [...].03.1989 r., a także decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].12.1995 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na rozbudowę warsztatu. Stwierdzono także, że część obiektu wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].03.1989 r. i z dnia [...].06.1990 r., została przyjęta do użytkowania, natomiast część objęta pozwoleniem z dnia [...].12.1995 r. nie posiada pozwolenia na użytkowanie. W następstwie przeprowadzonej kontroli stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na: realizacji dodatkowych pomieszczeń piwnicznych z przeznaczeniem na kotłownię i magazyn, zmianie gabarytów obiektu (rozbudowa), o pomieszczenie o wymiarach 3, 50 m x 10, 25m, w którym znajduje się centrala wentylacji mechanicznej. Ponadto inwestor zainstalował komorę lakierniczą, i rozbudował obiekt o dodatkowe kanały naprawcze wewnątrz i na zewnątrz obiektu, a także została zmieniona geometria dachu części obiektu od strony zachodniej i wschodniej, zmieniono wysokość i zrezygnowano z części użytkowej budynku w części piętra od strony zachodniej. Została również zamontowana dodatkowa instalacja - wyrzutnia powietrza na części piętra. W trakcie czynności wyjaśniających ustalono także zły stan techniczny obiektu od strony południowej - pęknięcia ścian osłonowych murowanych z bloczków silikatowych, natomiast na elewacji od strony południowej inwestor nie wykonał nadproży okiennych i nie wykonał wyprawy elewacyjnej. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...].10.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (w skrócie: PINB), działając na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał S.K. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji ww. obiektu budowlanego i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Decyzją z dnia [...].12.2010 r. nr [...]PINB w B. nakazał inwestorowi w terminie do [...].08.2011 r. sporządzenie i przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatu mechaniki pojazdowej usytuowanego na działce nr geod. [...]i [...] w K. zgodnie z wymogami obowiązujących warunków technicznych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz wykonanie robót budowlanych wynikających z ekspertyzy technicznej inż. M. K., tj. wykonanie brakujących nadproży okiennych oraz naprawę pęknięć ścian w sposób określony w ekspertyzie, w celu uregulowania stanu prawnego powyższego budynku. W dniu [...].08.2011 r. inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...].11.2011 r. nr :[...], Starosta B., na podstawie art. 36a ust. 2 i art. 82 cyt. ustawy Prawo budowlane, uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...].03.1989 r. i z dnia [...].06.1990 r., a decyzją z dnia [...].11.2011 r., nr[...], organ uchylił pozwolenie na budowę z dnia [..].12.1995 r. W związku z powyższym, PINB w B. decyzją z dnia [...].12.2011 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 ww. ustawy, zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku warsztatu mechaniki pojazdowej o pow. zabudowy 393,20 m2, pow. użytkowej 519,30 m3, kubaturze 2366,20 m3, zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...]i [...]wzdłuż granicy z działką o nr geod. [...], położonych w miejscowości K. , gmina J.K., a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i T. R., reprezentowani przez adwokata, zarzucając naruszenie: art. 7 cyt. ustawy Prawo budowlane poprzez niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego usytuowanie obiektu, a także art. 51 ust. 4 ww. ustawy poprzez umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej, a nie jej rozbiórkę. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].02.2012 r. nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (w skrócie: [...]WINB), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w związku ze stwierdzonymi odstępstwami inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, prawidłowo wdrożył i zastosował procedurę legalizacyjną określoną w art. 50-51 cyt. ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...]WINB wyjaśnił, że badanie zgodności inwestycji z przepisami prawa miejscowego odbywa się na etapie wszczęcia procedury legalizacyjnej, gdyż jest to przesłanka niezbędna do dalszej legalizacji. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie kwestia ta została ustalona już na etapie wstrzymania robót, a ponadto została zbadana przez organy wydające kolejne pozwolenia na budowę, a odstępstwa mimo, że są istotne to nie zmieniają sposobu usytuowania obiektu na gruncie. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, chybiony jest zarzut dotyczący rozbiórki przedmiotowego budynku. Zdaniem [...]WINB, nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją, która ma zastosowanie, gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie zarzutów dotyczących utrudniania w korzystaniu z nieruchomości strony odwołującej, organ stwierdził, że powyższe kwestie nie mogą być rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym z uwagi na ich cywilny charakter. Także kwestie związane z użytkowaniem obiektu były przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego postanowieniem [...]WINB w B. z dnia [...].12.2010 r. w sprawie umorzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem D. R.i T. R., reprezentowani przez adwokata, złożyli skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zmianę przedmiotowej decyzji przez nakazanie S. K. rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego przejaw pełnej samowoli inwestora. Zaskarżonej decyzji zarzucono: l) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - art. 7 ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie polegające na braku stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek, jak i projekt budowlany nie spełniają wymogów stawianych zarówno przez prawo budowlane, jak i ww. rozporządzenie w zakresie usytuowania budynków i warunków technicznych, jakim odpowiadać mają budynki - budynek ten stanowi przejaw samowoli budowlanej, jego usytuowanie, położenie oraz przeznaczenie nie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. K.; - art. 51 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że istnieją przesłanki do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, podczas gdy na przedmiotowej inwestycji pomimo wstrzymania robót budowlanych trwały prace remontowe i adaptacyjne oraz przedmiotowy budynek był użytkowany pomimo braku pozwolenia na użytkowanie w celach prowadzenia działalności gospodarczej (warsztat mechaniki pojazdowej) - powyższe w pełni uzasadnia zastosowanie w stosunku do inwestora art. 50 a ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego przejaw pełnej samowoli inwestora; - nieuwzględnienie przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, iż działania podjęte przez inwestora miały na celu obejście przepisów prawa budowlanego, jak również nosiły znamiona samowoli budowlanej. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w stosunku do inwestora nie było możliwości wdrożenia postępowania naprawczego określonego w art. 48 ust. 2-5 i art. 49 cyt. ustawy Prawo budowlane w związku z tym, że inwestycja rażąco narusza przepisy w zakresie usytuowania budynków, a także jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w B. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należy uznać za trafne. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd ma na względzie prawidłowość zastosowanie przez organy administracji przepisów prawa materialnego i procesowego (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269). Rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.). Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia tj. naruszył przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także art. 35 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Natomiast organ II instancji utrzymując w mocy błędną decyzję pierwszoinstancyjną uchybił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Inwestor S. K. z uwagi na istotne odstępstwa od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę warsztatu mechaniki pojazdowej, został zobowiązany decyzją z dnia [...].12.2010 r., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Obowiązek ten, co nie jest sporne, wykonał. Natomiast obowiązkiem PINB w B., przed wydaniem decyzji zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienia robót budowlanych, było sprawdzenie złożonego przez inwestora projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ukierunkowanego na legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego mogła stanowić wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (vide: wyroki NSA z dnia 25.09.2008 r. – II OSK 1087/07, z dnia 16.03.2009 r. – II OSK 357/08). Oznacza to, że organ I instancji przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 zobowiązany był sprawdzić prawidłowość wykonania obowiązku przez inwestora tj. czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy zaznaczyć, ze w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do dokonanych samowolnie zmian. Zatem organ I instancji powinien sprawdzić (według stanu prawnego treści art. 35, obowiązującego w dacie wydania decyzji): - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, a także z wymogami ochrony środowiska (jeśli dotyczą terenu inwestycji); - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; - kompletność wymaganego projektu ( w tym posiadanie wymaganych uzgodnień i opinii); - legalność uprawnień osoby sporządzającej projekt zamienny. Prowadząc postępowanie tzw. naprawcze, oprócz wymogów projektu zamiennego wymienionych w art. 35 Prawa budowlanego, organ winien mieć na względzie poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Tymczasem odnosząc się w sprawie niniejszej, do decyzji organu I instancji z dnia [...].12.2011 r. stwierdzić należy, że nie wynika z jej uzasadnienia by organ uczynił zadość w/w wymogom. Organ zawarł jedno zdanie, a mianowicie, że przedłożenie projektu zamiennego nastąpiło: ".. zgodnie z wymogami obowiązujących warunków technicznych...". Powierzchowne potraktowanie problemu nie spełnia wymogu art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawiera faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji. Organ II instancji nie ustosunkował się należycie do zarzutów odwołania. Milczeniem potraktował zarzut posadowienia obiektu niezgodnie z warunkami technicznymi, zaś zgodność projektu zamiennego z planem zagospodarowania przestrzennego ujął na zasadzie pewności – niczym nie popartej – iż było to badane na etapie wszczęcia procedury legalizacyjnej. Ustosunkowując się do treści skargi, Sąd stwierdza, że jest ona o tyle zasadna, o ile zwraca uwagę na nieprawidłowość podjętych decyzji. Natomiast ocena dokonana przez samych skarżących, iż budynek warsztatu mechaniki pojazdowej podlega rozbiórce, bo nie odpowiada przepisom techniczno – budowlanym a jego posadowienie jest sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego –stanowi ocenę co najmniej przedwczesną i na ten moment nieuprawnioną. Okoliczności wskazane w skardze, a także powyższe uwagi Sądu, będą podlegały wyjaśnieniu w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego. Tylko wyczerpujące zebranie materiału dowodowego daje możliwość dokonania właściwej oceny faktycznej i prawnej zagadnienia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w motywach decyzji. Natomiast, wyjaśnić należy Skarżącym, że w świetle przepisów prawa budowlanego, dopuszczalna jest procedura legalizacyjna (art. 50,51) nawet w sytuacji, kiedy doszło do istotnych, samowolnych odstępstw od wydanego wcześniej pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Warunkiem koniecznym legalizacji jest, jednakże spełnienie przez inwestora wymogów określonych przepisami prawa, które opisano w tym uzasadnieniu. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.