II SA/Bk 299/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Miasta H. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Hajnówka stwierdza nieważność paragrafu 5 ust. 2, 3 i 4 oraz paragrafu 11 pkt b Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta H., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rada Gminy H. podjęła w dniu [...] kwietnia 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta H., działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2018, poz. 1152 ze zm., dalej: "u.z.z.w."). Regulamin stanowi załącznik do ww. uchwały. Powyższą uchwałę zaskarżył w części Prokurator Rejonowy w H., zarzucając jej istotne naruszenie prawa poprzez: 1. nie wskazanie w par. 5 ust. 2 regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie braku podania ciśnienia dostarczanej wody a odesłanie w tym zakresie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( dalej: rozporządzenie ); 2. brak określenia w par. 5 ust. 3 minimalnego określenia usług tj jakości wody a odesłanie w tym zakresie do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7.12.2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3. brak uregulowań w par.5 ust.4 regulaminu, danych dotyczących parametrów ścieków, poprzez odesłanie do rozporządzenia Ministra Budownicta z dnia 14.07.2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych; 4 nałożenie, w par. 11 pkt b regulaminu, na odbiorcę usług obowiązku informowania przedsiębiorstwa o własnych ujęciach wody w celach określonych w warunkach przyłączenia do sieci oraz pisemnej umowy zawartej z przedsiębiorstwem, co jest kwestią cywilnoprawną . Zdaniem Prokuratora powyższe błędy stanowią rażące naruszenie prawa materialnego – art. 19 ust 5 u.z.z.w. poprzez nie wypełnienie delegacji ustawowej lub jej przekroczenie ( par. 11 pkt b regulaminu ). Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w w/w części, jako sporządzonych z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy H. wniosła o umorzenie postępowania przyznając, że zarzuty Prokuratora są uzasadnione. Rada Gminy stwierdziła, że podejmie kroki do zmiany regulaminu i w tym zakresie podejmie stosowną uchwałę. Wniosła o nie obciążanie kosztami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności części zaskarżonej uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i zaopiniowanych przez organ regulacyjny, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowa delegacja do podjęcia uchwały została natomiast zawarta w ust. 5 tego artykułu. Zgodnie z jego brzmieniem, regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis art. 19 u.z.z.w. ściśle zatem określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Z taką też kategorią naruszenia prawa mamy do czynienia z przypadku zaskarżonej chwały. W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do treści innych aktów prawnych, a w tym przypadku do wymienionych, w kwestionowanych paragrafach, rozporządzeń. Czym innym jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody ( także ścieków), dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w rozporządzeniach, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody (też parametrów ścieków). Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe wody czy parametry ścieków. Brak zatem zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Skład orzekający podziela argumentację Prokuratora dotyczącą przekroczenia delegacji ustawowej w paragrafie 11 pkt b regulaminu, bowiem przepisy ustawy nie upoważniają uchwałodawcy do wkraczania w sferę umów zawieranych między przedsiębiorcą a odbiorcą usług. Pomimo uznania zarzutów skargi przez Radę, Sąd nie miał podstaw prawnych do umorzenia postępowania, ponieważ zaskarżona uchwała obowiązywała od daty jej uchwalenia aż do wyrokowania. Mogła więc wywołać jakieś skutki prawne, a więc nie można uważać jej za niebyłą. Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Koszty postępowania sądowego nie zostały poniesione przez stronę skarżącą, zatem nie obciążają Rady Miasta H.